Небанківський фінансово-кредитний сектор: формування і законодавче регулювання

Небанківське кредитування як один з елементів фінансово-економічних відносин у суспільстві багатьох країн в Україні є новим явищем. Розвиток небанківського фінансово-кредитного сектора фінансової системи України гальмується недостатністю правової регламентації в цій сфері.

Нереалізоване право

Цивільний кодекс УРСР від 18.07.63, нормами якого ми змушені керуватися й сьогодні, містить низку норм, що регулюють кредитні відносини. По-перше, ст.382 ЦК встановлює, що "кредитування однієї організації іншою в натуральній чи грошовій формі... допускається тільки у випадках, встановлених законодавством Союзу РСР". Згідно зі ст.170 "проценти по грошових та інших зобов'язаннях не допускаються, за винятком операцій кредитних установ, зобов'язань по зовнішній торгівлі й інших випадків, зазначених у законі". Тобто кредитування як вид відносин з надання грошей чи речей, визначених родовими ознаками, під відсоток допускається тільки для суб'єктів, визначених як кредитні установи.

Відповідно до ст.2 "старого" закону "Про банки і банківську діяльність" від 20.03.91 функцією банків є, зокрема, кредитування суб'єктів господарської діяльності та громадян за рахунок залучення коштів підприємств, установ, організацій, населення й інших кредитних ресурсів. Стаття 3 цього ж закону визначала, що здійснення низки операцій, у т.ч. залучення і розміщення грошових внесків і кредитів, крім банків, іншим юридичним особам забороняється, за винятком випадків, визначених законодавчими актами України.

Вищий арбітражний суд, вивчивши практику арбітражних судів, у своєму роз'ясненні "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з укладанням та виконанням кредитних договорів" від 6.10.94 No02-5/706 дійшов висновку, що чинне законодавство не передбачає випадків, про які йдеться в ст.3 закону. Тому договори кредитування, укладені між юридичними особами (крім банківського кредиту), слід визнавати такими, що не відповідають вимогам закону, і до таких договорів необхідно застосовувати наслідки, передбачені ст.48 ЦК (недійсність угоди, що не відповідає вимогам закону).

Дійсно, станом на кінець 1994 року жодним законом не було визначено існування небанківських учасників операцій з надання кредитів у фінансовій сфері. Водночас можливість їхнього існування передбачалась законодавством. Тим же законом "Про банки і банківську діяльність" на Національний банк, поряд з іншими, були покладені функції з видання ліцензій на здійснення банківських операцій, а також ведення Республіканської книги реєстрації банків, валютних бірж та інших фінансово-кредитних установ. У Положенні про кредитування, затвердженому постановою правління НБУ від 28.09.95 No246, визначено, що "основними ланками кредитної системи є банки і кредитні установи, що мають ліцензію Національного банку, які одночасно виступають у ролі покупця і продавця існуючих у суспільстві тимчасово вільних коштів".

Таким чином, через механізми реєстрації та ліцензування було закладено правову базу монополії НБУ на регулювання й контроль кредитно-фінансової діяльності. Але Положення про порядок видання банкам ліцензії на здійснення банківських операцій, затверджене постановою правління НБУ від 6.05.98 No181, регламентувало порядок видання ліцензій на здійснення банківських операцій тільки комерційним банкам. Що стосується небанківських установ (організацій), для них порядок одержання ліцензій на здійснення кредитно-фінансової діяльності не був визначений.

Крім того, жодний нормативний акт не розкривав понять "інші кредитно-фінансові установи", хоча посилання на них містилися, зокрема, в законі "Про патентування деяких видів підприємницької діяльності" від 23.03.96 No98/96-ВР, Положенні про прядок застосування ст.16 декрету КМУ "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" від 19.02.93 No15-93, затвердженому постановою правління НБУ від 4.07.97 No212, тощо.

Закон "Про оподаткування прибутку підприємств" (у редакції від 22.05.97 No283/97-ВР) у п.1.11.1 визначив, що фінансовий кредит - це кошти, що надаються резидентом або нерезидентом, кваліфікованим як банківська установа згідно із законодавством країни перебування нерезидента, або резидентами і нерезидентами, які мають статус небанківських фінансових установ, згідно з відповідним законодавством у позичку юридичній або фізичній особі на визначений строк, для цільового використання і під процент. Правила надання фінансових кредитів для небанківських фінансових організацій установлюються Кабінетом Міністрів.

Кабмін відповідно до пп.12.2.2 цього закону розробив та затвердив постановою від 28.10.97 No1182 Методику визнання кредитів (інших видів заборгованості) нестандартними у разі створення небанківськими фінансовими установами страхового резерву і на цьому закінчив роботу з подальшого регулювання діяльності небанківських установ.

Двовладдя: між Кабміном і НБУ

Таким чином із середини 1997 року до середини 2000 року в небанківській сфері встановили "двовладдя". З одного боку, на Кабінет Міністрів були покладені функції з розробки правил надання кредитів небанківськими кредитно-фінансовими установами, які не встановлені й донині. З іншого - Нацбанк зберігав за собою виключне право на ліцензування кредитно-фінансової діяльності.

Ситуація складалася парадоксальна. Так, 20.05.99 Президент у п.3 указу "Про утворення кредитно-гарантійної установи з підтримки малого і середнього підприємництва" постановив "запропонувати Національному банку забезпечити видачу кредитно-гарантійній установі відповідної ліцензії". Натомість Кабмін у п.3 постанови від 15.06.2000 "Питання Української державної інноваційної компанії" вже "просив" Нацбанк прискорити включення компанії як фінансово-кредитної установи до Реєстру і видати їй ліцензію на проведення окремих банківських операцій, передбачених статутом. На практиці ні КГУ, ні інноваційна компанія не встигли скористатися послугами Нацбанку через роботу Верховної Ради з оновлення банківського законодавства.

Врешті-решт, небанківські організації остаточно були виключені зі сфери управління НБУ. Так, законом "Про внесення змін у Закон України "Про Національний банк України" від 13.07.2000 No1919-ІІІ "інші фінансово-кредитні установи" у сімнадцятьох статтях, в яких вони згадувалися, були виключені. Крім того, новий закон "Про банки і банківську діяльність" від 7.12.2000 No2121-ІІІ поширив свою дію на відносини, що виникають під час створення, реєстрації, діяльності, реорганізації та ліквідації банків. Він також ввів у нормативний обіг такі визначення, як "банківський кредит" і "банківська ліцензія", тим самим визначаючи й обмежуючи склад учасників фінансово-кредитних відносин, діяльність яких регулює.

Незважаючи на недосконалість нормативної бази, наприкінці 90-х років було створено чимало небанківських кредитно-фінансових установ і організацій для вирішення першочергових державних соціально-політичних завдань у різних сферах життєдіяльності суспільства: фонди підтримки індивідуального житлового будівництва на селі, Кредитно-гарантійну установу з підтримки малого та середнього підприємництва, кредитні спілки, Українську державну інноваційну компанію, фонди підтримки підприємництва, Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву.

Для забезпечення виконання небанківськими установами та організаціями державної політики застосовувалась низка основних механізмів, у тім числі: затвердження вищим органом державної влади статутів чи положень, на підставі яких створюється і діє небанківська фінансова організація; затвердження для небанківської організації - суб'єкта підприємництва - основних статутних завдань, пов'язаних з реалізацією державної політики; визначення складу засновників; затвердження "зверху" складу вищого органу управління - спостережної (наглядової) ради; державна форма власності; визначення державного органу, уповноваженого здійснювати функції управління, регламентація порядку контролю за діяльністю організації (установи) та її звітності вищому органу. Однак під час створення конкретних фінансово-кредитних установ (організацій) були використані різні сполучення цих механізмів.

Існує неоднозначність у поглядах на статус ломбардів. Але, беручи до уваги визначення ломбардної операції як різновиду кредиту під заставу (що встановлено п.1.14 закону "Про оподаткування прибутку підприємств"), до небанківських фінансово-кредитних установ певною мірою можна віднести і ломбарди.

Законодавчі перспективи

Якщо проаналізувати чинне законодавство задля виявлення основних ознак небанківських установ та порівняти їх з аналогічними ознаками банківських установ, постає така картина:

Верховна Рада, враховуючи нагальну потребу законодавчого врегулювання питань, пов'язаних з діяльністю небанківських фінансових установ, а також логіку процесу законотворення, затвердила постановою від 18.01.2001 No2220-ІІІ порядок розгляду законопроектів, які регулюють діяльність небанківських фінансових установ. Насамперед, планується розглянути проект закону, що визначає загальні засади функціонування небанківських фінансових установ та контролю за їхньою діяльністю. Наступними будуть законопроекти, що регулюють діяльність кредитних спілок, недержавних пенсійних фондів, страхових компаній, спеціалізованих установ з мікрокредитування суб'єктів малого підприємництва.

Зокрема, порядком денним поточної сесії передбачений розгляд у другому читанні проекту закону про фінансові операції. Законопроект передбачає наявність спеціального органу - Державного комітету з питань нагляду за діяльністю небанківських фінансових установ, до повноважень якого належатимуть встановлення нормативів та вимог до суб'єктів підприємництва - небанківських фінансових установ, питання ліцензування й контролю за їхньою діяльністю тощо. Порядок створення та діяльності неприбуткових небанківських установ має встановлюватися спеціальними законами. У другому читанні розглядатиметься проект закону про кредитні спілки, визнаний Президентом як невідкладний, проекти закону про мікрокредитування суб'єктів малого підприємництва спеціалізованими установами.

Таким чином, законодавче розмежування банківського і небанківського секторів в Україні відбулося. Хочеться сподіватися, що у законодавчої влади, в перервах між вирішенням інших питань, вистачить часу для прийняття згаданих законів, а також так довго очікуваного Цивільного кодексу, стаття 574 (561) якого надає право кредитору вимагати та зобов'язує боржника сплачувати проценти за користування чужими коштами відповідно до умов договору, без обмежень і застережень.

Залишаються відкритими питання законодавчого регулювання державної реєстрації, ліцензування, управління майном, контролю з боку держави за діяльністю небанківських фінансово-кредитних установ, які вже створені як державні або зі змішаною формою власності. Актуальним є також прийняття норм, які визначають загальні принципи оподаткування кредитних операцій неприбуткових кредитно-фінансових установ, що неможливо без подальшого вдосконалення податкового законодавства.

Ольга Гордієнко, директор приватної юридичної фірми

Газета "Закон і Бізнес" No 20 19.05.2001