УКРАЇНА

ХАРКІВСЬКА МІСЬКА РАДА

ХАРКІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ

5 сесія 7 скликання

УКРАИНА

ХАРЬКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СОВЕТ

ХАРЬКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

5 сессия 7 созыва


РІШЕННЯ


Від 20.04.2016 № 181/16

м. Харків

Про звернення Харківської міської ради до Конституційного Суду України

З метою реалізації та захисту прав і гарантій місцевого самоврядування на судовий захист, закріплених у ст. 145 Конституції України та ч.4 ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у звязку з практичною необхідністю в офіційному тлумаченні положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», на підставі п.2 ч.1 ст. 150 Конституції України, п.4 ч.1 ст. 13, ст. 39, п. 4 ч.1 ст. 41, ч.1 ст. 93 Закону України «Про Конституційний Суд України», керуючись ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Харківська міська рада

ВИРІШИЛА:

1. Схвалити звернення Харківської міської ради з конституційним поданням до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (додається).

2. Уповноважити міського голову Кернеса Геннадія Адольфовича як представника суб'єкта права на конституційне подання за законом підписати конституційне подання.

3. У разі відкриття конституційного провадження за конституційним поданням Харківської міської ради уповноважити директора Юридичного департаменту Харківської міської ради Коваленка Володимира Вікторовича за дорученням представляти в Конституційному Суді України інтереси Харківської міської ради.

4. Контроль за виконанням рішення покласти на постійні комісії Харківської міської ради та секретаря Харківської міської ради.


Міський голова Г.А. Кернес


Конституційний Суд України

вул. Жилянська, 14, м. Київ, 01033


Суб'єкт права на конституційне подання: Харківська міська рада Харківської області

майдан Конституції, 7, м. Харків, 61003


Представник суб'єкта права на конституційне подання за законом: Харківський міський голова

Кернес Геннадій Адольфович

майдан Конституції, 7, м. Харків, 61003


Уповноважений представник Харківської міської ради за дорученням:

Директор Юридичного департаменту Харківської міської ради

Коваленко Володимир Вікторович

майдан Конституції, 7, м. Харків, 61003



КОНСТИТУЦІЙНЕ ПОДАННЯ

щодо офіційного тлумачення словосполучення «виключно після

підтвердження судом підстав» абзацу другого частини четвертої

статі 23 Закону України «Про прокуратуру»

Практична необхідність в офіційному тлумаченні словосполучення «виключно після підтвердження судом підстав», що вжито в абзаці другому частини четвертої статі 23 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014, обумовлена необхідністю створення умов для реалізації органами місцевого самоврядування закріпленого цим Законом права на судовий захист - оскарження наявності підстав для представництва прокурором інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст України в суді,

Забезпечення правової визначеності всіх потенційних сторін судового процесу щодо застосування норм, якими регламентовано порядок представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді, гарантування права на справедливий судовий розгляд з дотриманням основних конституційних засад судочинства та запобігання прийняттю різних за змістом рішень правового характеру.

Щодо обґрунтування практичної необхідності офіційного тлумачення зазначених вище положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Харківська міська рада зазначає таке.

Після набрання 15.07.2015 чинності Законом України «Про прокуратуру» № 1697-VII в частині представництва інтересів громадянина або держави в суді наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження Судом підстав для представництва.

Представництво інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Законом № 1697-VII імперативно закріплено право громадянина чи його законного представника або суб'єкта владних повноважень на оскарження наявності підстав для представництва, що є гарантією права на судовий захист.

Згідно з частиною 4 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина чи його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень.        

У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Харківська міська рада, як суб'єкт права на конституційне подання, аналізуючи новий нормативний порядок звернення прокурора до суду, введений у дію з 15.07.2015, вважає, що прокурор з позовною заявою в інтересах громадянина або держави має право звернутися до суду з позовом виключно після отримання судового рішення, яким підтверджуються підстави для представництва.

Частина 4 ст. 23 Закону № 1697-VII є імперативною нормою, яка обмежує поведінку суб'єктів права і вимагає від них безумовного виконання чітких приписів.

Вивчення практики Конституційного Суду України доводить, що Конституційний Суд України, як єдиний орган конституційної юрисдикції України, у рамках здійснення офіційного тлумачення Конституції України і законів України використовує тлумачні словники української мови.

У рішеннях від 25.02.2009 № 5-рп/2009 у справі № 1-3/2009, від 16.10.2001 № 14-рп/2001 у справі № 1-8/2001, від 15.03.2016 № 1-рп/2016 у справі № 1-21/2016 Конституційним Судом України для тлумачення понять використовуються Новий тлумачний словник української мови; Великий тлумачний словник сучасної української мови; Словник української мови, Новий тлумачний словник української мови; Великий тлумачний словник сучасної української мови.

З метою з'ясування лінгвістичного значення словосполучення «виключно після підтвердження судом підстав, яке міститься у частині 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», Харківська міська рада використовує для визначення слів «виключно» та «після» Великий тлумачний словник сучасної української мови (уклад, і гол. ред. В.Т. Бусел. - К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005).

Виходячи із правил академічної мовної лексики слово «виключно» вживається у значенні видільно-обмежувальної частки - «тільки, лише». Слово «після» виступає в ролі прийменника та виражає об'єктні відношення, а саме «уживається на означення дій, подій і т. ін., за якими відбувається інша дія, подія і т. ін.».

На наш погляд, за правилами нормативно-правової лексики, положення частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» необхідно тлумачити як вчинення прокурором спочатку дії щодо підтвердження судом підстав для представництва, а лише після цього вчинення іншої процесуальної дії - здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді (звернення до суду з позовом).

З 15.07.2015 і до цього часу органи прокуратури ці вимоги закону не виконують та станом на 15.04.2016 вже подали до судів в інтересах Харківської міської ради понад 50 позовів у сфері земельних відносин, містобудування, володіння й розпорядження комунальною власністю без попереднього підтвердження судом підстав для представництва.

У переважній більшості випадків прокурор звертається до суду не в інтересах територіальної громади, а проти них.

За період з 15.07.2015 по 15.04.2016 до Харківської міської ради надійшло лише 15 повідомлень органів прокуратури про звернення до суду з позовними заявами в інтересах держави в особі Харківської міської ради.

Прокурор вважає, що він має право звертатися до суду без попереднього підтвердження судом підстав для представництва.

Для захисту своїх інтересів та відновлення порушеного права на оскарження наявності підстав для представництва Харківською міською радою у 2016 році до Харківського окружного адміністративного суду подано 33 адміністративні позови про визнання неправомірними дій прокурора.

Адміністративними судами першої та другої інстанцій усі рішення ухвалюються не на користь міської ради.

На цей час Вищим адміністративним судом України з 20 поданих Харківською міською радою касаційних скарг по 6 справах (№№ К/800/53147/15, К/800/2062/16, К/800/5640/16, К/800/7921/16, К/800/8506/16, К/800/8990/16) відкриті касаційні провадження, по 10 касаціям (№№ К/800/1634/16, К/800/3332/16, К/800/3605/16, К/800/3798/16, К/800/3740/16, К/800/4730/16, К/800/7115/16, К/800/8514/16, К/800/8490/16, К/800/8948/16) відмовлено у відкритті касаційного Провадження, а по 4 касаціям інформації щодо відкриття або відмови у відкритті касаційного провадження до Харківської міської ради не надходило.

Господарські суди приймають всі позови прокурорів без попереднього підтвердження судом підстав для представництва в суді, відкривають провадження і розглядають справи.

Неоднозначне застосування господарськими та адміністративними судами частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» призводить до позбавлення Харківської міської ради, як суб'єкта владних повноважень (п.7 частини першої статті 3 КАС України), гарантованого Конституцією України та Законом № 1697-VII права на оскарження в суді наявності підстав для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах Харківської міської ради.

Обмеження права Харківської міської ради на судовий захист у зв'язку з неоднозначним застосуванням судами статті 23 Закону № 1697-VII щодо підтвердження судом підстав для здійснення прокурором представництва в суді інтересів територіальної громади міста Харкова доводиться такими судовими рішеннями:

1. Харківський окружний адміністративний суд у рішенні від 16.09.2015 у справі № 820/8150/15 за позовом Харківської міської ради до заступника прокурора Харківської області про визнання дій незаконними, застосовуючи частини 3 та 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», зазначив, що прокурор вчиняє дії, спрямовані на обґрунтування підстав для представництва, виключно в суді.

На думку суду, оскільки адміністративний позов подано щодо дій прокурора, пов'язаних з його зверненням до господарського суду, то вказаний спір необхідно вирішувати, виходячи із норм Господарського процесуального кодексу України.

Застосовуючи зазначені норми в сукупності зі ст. 2 Господарського процесуального кодексу України, суд дійшов висновку, що господарський суд здійснює розгляд питання про підтвердження підстав для представництва прокурором інтересів держави після порушення справи за позовною заявою прокурора, який звертається до суду в інтересах держави.

Лише після такого підтвердження прокурор набуває процесуальних повноважень сторони.

До моменту звернення прокурора з позовом до суду та до порушення господарським судом справи за вказаним позовом у суду відсутні повноваження для розгляду питань, пов'язаних з підтвердженням підстав представництва.

Харківський апеляційний адміністративний суд при перегляді цієї справи, застосовуючи статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», дійшов висновку, що право на оскарження підстав для представництва суб'єктом владних повноважень можливо реалізувати шляхом подання відповідного про це позову, перевірка підстав для представництва прокуратури входить до обов'язків для з'ясування судом обставин під час вирішення судової справи.

Харківська міська рада не погоджується з висновками судів обох інстанцій, оскільки адміністративні суди, роблячи такий висновок, не наводять конкретної норми закону, на підставі якої вони дійшли такого висновку.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23.12.2015 за касаційною скаргою Харківської міської ради відкрито касаційне провадження у зазначеній справі, але рішення ВАС України ще не прийнято.

2. Харківський окружний адміністративний суд в ухвалі від 26.11.2015 у справі № 820/10495/15, застосовуючи ті ж самі положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», зазначив, що звернення суб'єкта владних повноважень (прокурора) до суду з позовною заявою не є спором за своєю правовою природою, оскільки само по собі звернення до суду не породжує за собою якихось зобов'язань, які виникають із владних управлінських функцій для позивача, а є реалізацією права суб'єкта владних повноважень на звернення до суду, а відтак не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Таку правову позицію підтримав Харківський апеляційний адміністративний суд, який у своїй ухвалі від 23.12.2015 зазначив, що наявність підстав для звернення прокурора до господарського суду в інтересах держави перевіряється господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України. За висновками суду, ухвала господарського суду про прийняття позовної заяви до розгляду є підтвердженням наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Апеляційний суд вважає, що звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави є реалізацією таким суб'єктом владних повноважень своїх процесуальних прав і жодним чином не пов'язано зі здійсненням ним владних управлінських функцій і право на таке звернення та наявність підстав для такого звернення перевіряється, у цьому випадку, господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України.

Харківська міська рада не погоджується з такими висновками судів, оскільки звернення прокурора до суду слід розглядати не як звернення прокуратури - юридичної особи за захистом своїх порушених інтересів, а як державну діяльність суб'єкта владних повноважень, визначену статтею 121 Конституції України, по здійсненню встановлених Основним Законом України функцій з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України 09.02.2016 за касаційною скаргою Харківської міської ради відкрито касаційне провадження у цій справі. Рішення ВАС України не прийнято.

3. Харківський окружний адміністративний суд у своїй ухвалі від 24.12.2015 у справі № 820/10588/15, застосовуючи положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», дійшов висновку, що прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

При цьому адміністративний суд посилається лише на статтю 2 Господарського процесуального кодексу України, не враховуючи суттєві зміни форми реалізації повноважень органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та права суб'єкта владних повноважень на оскарження підстав для такого представництва.

За висновками суду, невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 Господарського процесуального кодексу України.

Таку правову позицію підтримав Харківський апеляційний адміністративний суд, зазначивши у своїй ухвалі від 10.02.2016,що наявність підстав для звернення прокурора до господарського суду в інтересах держави перевіряється господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України. Прийняття позовної заяви до розгляду, на думку суду, є підтвердженням наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Неоднозначно застосовує положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» й Вищий адміністративний суд України, що доводиться наступними судовими рішеннями.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23.12.2015 за касаційною скаргою Харківської міської ради відкрито касаційне провадження у справі № 820/8150/15 за позовом Харківської міської ради до заступника прокурора Харківської області про визнання дій незаконними.

Також Вищим адміністративним судом України відкриті касаційні провадження у 5 справах.

Проте ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18.01.2016 у справі К/800/1634/16 за результатами розгляду касаційної скарги Харківської міської ради на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 12.11.2015 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.12.0215 у справі за позовом Харківської міської ради до заступника прокурора Харківської області відмовлено у відкритті касаційного провадження.

Вищим адміністративним судом України також відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційними скаргами Харківської міської ради у справах №№ К/800/1634/16, К/800/3605/16, К/800/3798/16, К/800/3740/16, К/800/4730/16, К/800/7115/16.

Таким чином, судами першої, апеляційної та касаційної інстанцій при розгляді справ однієї категорії по-різному застосовується абзац другий частини четвертої статі 23 Закону України «Про прокуратуру», що призводить до прийняття різних за змістом рішень правового характеру за однакових юридично значимих обставин.

Ураховуючи положення статті 11 Європейської хартії місцевого самоврядування, статей 8 і 145 Конституції України, статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», роз'яснення Вищого адміністративного суду України, викладені у Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 8, з огляду на завдання адміністративного судочинства України, Харківська міська рада вважає, що вона має право оскаржувати саме в адміністративному суді дії прокурора щодо представництва інтересів держави в особі Харківської міської ради в суді.

Вважаємо, що наведені вище різні за змістом рішення адміністративних судів свідчать про наявність неоднакового застосування судами положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», що призвело до порушення конституційного права Харківської міської ради на судовий захист шляхом оскарження підстав для представництва прокурором інтересів територіальної громади міста Харкова в суді.

Викладене об'єктивно доводить, що неясний, суперечливий зміст словосполучення «виключно після підтвердження судом підстав», що вжито в абзаці другому частини четвертої статі 23 Закону України «Про прокуратуру», як узятий окремо, так і в системному, тісному логічному зв'язку з Конституцією України та законами України, робить неможливим застосування (реалізацію) частини 4 статті 23 цього Закону та призводить до прийняття різних за змістом рішень правового характеру за однакових юридично значимих обставин.

Різне тлумачення та застосування одних і тих же норм Закону України «Про прокуратуру» судами України, органами прокуратури України та Харківською міською радою є підставою для відкриття конституційного провадження.

Офіційне тлумачення Конституційним Судом України положень абзацу другого частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дасть можливість судам, органам прокуратури та органам місцевого самоврядування правильно застосовувати норми Закону № 1697-VII у дуже важливих суспільних правовідносинах та поверне усіх учасників цих правовідносин у правове поле.

Виходячи з практичної необхідності з'ясування та офіційної інтерпретації положень абзацу 2 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», наявності судової практики неоднакового та неоднозначного застосування положень одних і тих же норм права під час здійснення судочинства судами України щодо вирішення питання отримання прокурором підтвердження судом підстав для представництва, набуття прокурором процесуальних повноважень відповідної сторони процесу, порядку оскарження суб'єктом владних повноважень підстав для такого представництва, керуючись пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України, пунктом 4 частини першої статті 13, статтею 39, пунктом 4 частини першої статті 41 та частиною першої статті 93 Закону України «Про Конституційний Суд України»,

ПРОСИМО:

1. Відкрити конституційне провадження за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

2. Дати офіційне тлумачення словосполучення «виключно після підтвердження судом підстав», що вжито в абзаці другому частини четвертої статі 23 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014 (джерело опублікування: Відомості Верховної Ради України від 16.01.2015, 2015, № 2-3, стор. 54, стаття 12), у системному, тісному логічному зв'язку з положеннями статті 145 Конституції України, частини 4 статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», абзацу третього частини четвертої статі 23 Закону України «Про прокуратуру», яким гарантовано право суб'єкта владних повноважень на оскарження наявності підстав для представництва, а саме:

як розуміти словосполучення «виключно після підтвердження судом підстав», що вжито в абзаці другому частини четвертої статі 23 Закону України «Про прокуратуру».


Додатки:


Харківський міський голова Г.А. Кернес


Уповноважена за дорученням

Харківської міської ради особа

Директор Юридичного департаменту

Харківської міської ради В.В. Коваленко