915/1327/17 Про визнання недійсним рішення АМК України у справі "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та накладення штрафу" - 13.11.2018 Прийняття

Підприємство звернулося до господарського суду Миколаївської області з позовом до Відділення про визнання недійсним рішення від 26.09.2017 № 23-ріш у справі № 2-26.250/36-2017 "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та накладення штрафу" (далі - Рішення АМК).

Рішенням господарського суду Миколаївської області від 23.04.2018 у справі № 915/1327/17 позов задоволено повністю, з посиланням на його обґрунтованість.

Постановою Одеського апеляційного господарського суду від 25.07.2018 рішення місцевого господарського суду зі справи скасовано, прийнято нове рішення про відмову в задоволенні позову. Стягнуто з Підприємства на користь Відділення 2400,00 грн. витрат зі сплати судового збору за подання апеляційної скарги.

Постанову апеляційного господарського суду мотивовано відсутністю передбачених законом підстав для визнання Рішення АМК недійсним.

Підприємство, посилаючись на неправильне застосування судом попередньої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить суд касаційної інстанції судовий акт апеляційного господарського суду зі справи скасувати, а рішення місцевого господарського суду залишити в силі. Так, згідно з доводами Підприємства, викладеними у касаційній скарзі:

- суд апеляційної інстанції не взяв до уваги доводи, що були викладені Підприємством у відзиві на апеляційну скаргу Відділення;

- суд залишив поза увагою те, що Відділення трактує норми закону лише в ракурсі свого права накласти штраф за принципом "штраф заради штрафу", а не штраф - за об'єктивне порушення норм діючого законодавства;

- суд апеляційної інстанції проігнорував принцип об'єктивності, оскільки у своїх висновках фактично продублював доводи апеляційної скарги Відділення у справі;

- суд не врахував норми Конституції України (254к/96-ВР) , які є нормами прямої дії, відповідно до статті 61 якої ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення;

- апеляційний господарський суд не врахував те, що рішення вищих по ієрархії судів не є аксіомою для їх беззаперечного взяття до уваги, а лише може слугувати для наочності прикладу прийняття рішень по аналогічним справам.

Відділення у відзиві на касаційну скаргу просило у задоволенні касаційної скарги відмовити, а судовий акт попередньої інстанції залишити без змін, зазначаючи, зокрема, про те, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд апеляційної інстанції, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

Перевіривши на підставі встановлених попередніми судовими інстанціями обставин справи правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, заслухавши доповідь судді - доповідача та пояснення представника Відділення, Касаційний господарський суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Місцевим та апеляційним господарськими судами у справі, зокрема, встановлено, що Рішенням АМК:

- визнано дії Підприємства, які полягають в поданні інформації в неповному обсязі Відділенню на вимогу про надання інформації від 27.02.2017 № 2-292/80-241 у встановлений головою Відділення строк, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим пунктом 14 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", а саме подання інформації в неповному обсязі Відділенню у встановлені головою Відділення строки;

- за вчинене порушення на Підприємство накладено штраф у розмірі 65 233,00 грн.;

- визнано дії Підприємства, які полягають в поданні інформації в неповному обсязі Відділенню на вимогу про надання інформації від 26.04.2017 № 2-292/80-624 у встановлений головою Відділення строк, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим пунктом 14 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", а саме подання інформації в неповному обсязі Відділенню у встановлені головою Відділення строки;

- за вчинене порушення на Підприємство накладено штраф у розмірі 65 233,00 грн.

Рішення АМК мотивовано, зокрема, такими фактичними даними:

- Відділенням проводилося дослідження товарних ринків, у тому числі ринків надання послуг обслуговування, ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг, а також здійснювався державний контроль за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема, про захист від недобросовісної конкуренції тих суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на цих ринках;

- з метою проведення більш повного та всебічного дослідження стану конкуренції на ринку надання послуг обслуговування, ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг на території м. Миколаєва, в частині розробки схем розташування технічних засобів регулювання дорожнього руху (далі - ТЗРДР), Відділенням направлено на адресу Підприємства вимогу від 03.02.2017 № 2-292/80-127 про надання інформації;

- листом від 14.02.2017 № 54 Підприємство повідомило на вимогу Відділення від 03.02.2017 № 2-292/80-127, зокрема про те, що процедура розроблення схем розташування ТЗРДР не регламентована положеннями чинного законодавства. Також Підприємство повідомило про те, що схеми розташування ТЗРДР розробляються Підприємством на замовлення фізичних та юридичних осіб. У листі Підприємство, крім того, повідомило, що ним було розроблено: у 2015 році - 151 схема, у 2016 році - 160 схем, у період протягом 01.01.2017 -14.02.2017 -33 схеми;

- з метою встановлення об'єктивних та детальних обставин процедури розроблення Підприємством схем розташування ТЗРДР, Відділенням направлено на адресу Підприємства вимоги від 27.02.2017 № 2-292/80-241 (Вимога 2) та від 26.04.2017 № 2-292/80-624 (Вимога 3) про надання інформації;

- Вимога 2 складалася з чотирьох пунктів. Строк надання відповіді на Вимогу 2 був встановлений головою Відділення та становив 7 календарних днів з дня отримання вказаної вимоги;

- на перший, третій та четвертий пункти Вимоги 2 Підприємство надало інформацію в повному обсязі;

- згідно з пунктом 2 Вимоги 2 від Підприємства вимагалося надати для ознайомлення оригінали пакетів документів щодо всіх схем розташування ТЗРДР, що були розроблені Підприємством протягом 2015-2016 років та станом на момент отримання вимоги. До складу пакету документів мали входити всі документи, що оформлюються під час здійснення розробки кожної схеми розташування ТЗРДР;

- одночасно у Вимозі 2 було зазначено, що після ознайомлення з вказаними матеріалами Відділення зобов'язується повернути всі надані оригінали документів в належному стані;

- у разі неможливості надання оригіналів документів, Підприємству було запропоновано надати Відділенню належним чином засвідчені копії оригіналів;

- у Вимозі 2 також було зазначено, що, за бажанням, замість паперових копій запитуваних документів Підприємством можуть бути надані їх фото, скановані копії або оригінали;

- проте, надані Підприємством на виконання Вимоги 2 документи стосувалися виключно розроблення Підприємством схем розташування ТЗРДР на замовлення Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради за період 2015 року - січня 2017 року. Підприємство не надало Відділенню жодних документів, які б підтверджували розроблення ним схем розташування ТЗРДР на замовлення фізичних або юридичних осіб протягом визначеного періоду;

- водночас на вимогу Відділення від 03.02.2017 № 2-292/80-127 про надання інформації Підприємство повідомляло про те, що схеми розташування ТЗРДР розробляються Підприємством на замовлення фізичних або юридичних осіб;

- з метою з'ясування дійсних обставин дослідження, на адресу Підприємства направлено Вимогу від 26.04.2017 № 2-292/80-624, якою повторно вимагалося надати Відділенню для ознайомлення оригінали пакетів документів щодо всіх схем розташування ТЗРДР, які були розроблені Підприємством протягом 2015-2016 років та станом на момент отримання вимоги;

- листом від 06.05.2017 № 130 Підприємство повідомило Відділення про те, що в період протягом 2015 року - станом на 03.05.2017 схеми розташування ТЗРДР на замовлення фізичних осіб Підприємством не розроблялися;

- одночасно Підприємство повідомило, що схеми розташування ТЗРДР розроблялися на замовлення Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради та інших юридичних осіб. Схеми, розроблені для інших юридичних осіб передавалися замовникам, так як вони носили тимчасовий характер на період проведення ремонтних робіт на аварійних ділянках, а у Підприємства залишалися лише акти наданих робіт (послуг);

- крім того, Підприємство надало Відділенню для ознайомлення пакети документів щодо схем розташування ТЗРДР, які були розроблені Підприємством протягом 2015-2016 років, та станом на 03.05.2017;

- проведений Відділенням аналіз наданих Підприємством документів засвідчив, що на виконання пункту 2 Вимоги 2 позивачем не були надані Відділенню для ознайомлення оригінали таких документів: листів-погоджень схем розташування ТЗРДР, схем розташування ТЗРДР, актів здачі-прийняття робіт (послуг) юридичним особам, факт наявності яких на момент надання відповіді на Вимогу 2 у Підприємства підтверджується подальшим їх наданням на виконання Вимоги 3;

- водночас на Вимогу 3 Підприємство надало Відділенню для ознайомлення пакети документів щодо розроблених схем розташування ТЗРДР лише вибірково, в той час як згідно з положеннями вказаної вимоги Підприємство мало надати пакети документів щодо всіх схем розташування ТЗРДР, розроблених ним протягом 2015-2016 років та станом на момент отримання вимоги;

- так, загалом Підприємство надало Відділенню для ознайомлення пакети документів щодо: 140 розроблених протягом 2015 року схем розташування ТЗРДР; 153 розроблених протягом 2016 року схем розташування ТЗРДР;

- водночас листом від 14.02.2017 № 54 Підприємство повідомляло на вимогу Відділення від 03.02.2017 № 2-292/80-127, що ним (Підприємством) було розроблено: у 2015 році - 151 схема, у 2016 році - 160 схем, у період протягом 01.01.2017 -14.02.2017 - 33 схеми;

- будь-якої додаткової інформації, документів або клопотань про продовження строку виконання Вимоги 3 від Підприємства до Відділення не надходило;

- подання Підприємством на вимогу Відділення від 27.02.2017 № 2-292/80-241 та на вимогу Відділення від 26.04.2017 № 2-292/80-624 інформації в неповному обсязі є невиконанням двох різних, конкретних вимог Відділення та тягне за собою по кожному факту неподання інформації окрему, визначену законодавством відповідальність.

Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності чи відсутності підстав для визнання недійсним Рішення АМК.

Відповідно до статті 3 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" основним завданням названого Комітету є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, зокрема, здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Згідно з частинами першою та другою статті 12 того ж Закону для реалізації завдань, покладених на Антимонопольний комітет України, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення Антимонопольного комітету України, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватись міжобласні територіальні відділення.

Повноваження територіальних відділень Антимонопольного комітету України визначаються цим Законом, іншими актами законодавства. Повноваження територіального відділення Антимонопольного комітету України не можуть виходити за межі повноважень Антимонопольного комітету України, визначених законом.

У відповідності до пункту 1 частини третьої статті 7 наведеного Закону у сфері формування та реалізації конкурентної політики, сприяння розвитку конкуренції, нормативного і методичного забезпечення діяльності Антимонопольного комітету України та застосування законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має повноваження вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, необхідну для дослідження ринків, а також інформацію про реалізацію конкурентної політики.

Згідно з пунктами 5 та 12 частини першої статті 17 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" голова територіального відділення Антимонопольного комітету України має, зокрема, такі повноваження: при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом; проводити дослідження ринку, визначати межі товарного ринку, а також становище, в тому числі монопольне (домінуюче), суб'єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження).

Статтею 22 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначено, зокрема, що:

- розпорядження, рішення та вимоги органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимоги уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов'язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом;

- невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимог уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.

Статтею 22-1 цього ж Закону передбачено, що суб'єкти господарювання, об'єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, інші юридичні особи, їх структурні підрозділи, філії, представництва, їх посадові особи та працівники, фізичні особи зобов'язані на вимогу органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення подавати документи, предмети чи інші носії інформації, пояснення, іншу інформацію, в тому числі з обмеженим доступом та банківську таємницю, необхідну для виконання Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції та про державну допомогу суб'єктам господарювання.

Виходячи з положень зазначених норм чинного законодавства, а також встановлених фактичних обставин справи, Відділення у межах наданих йому повноважень мало право витребувати у Підприємства відповідну інформацію (необхідну для дослідження товарних ринків, у тому числі ринків надання послуг обслуговування, ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг, а також для дослідження стану конкуренції на ринку надання послуг обслуговування, ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг на території м. Миколаєва, в частині розробки схем розташування ТЗРДР), а Підприємство, у свою чергу, зобов'язане було надати таку інформацію у встановлений строк (наведена позиція узгоджується з висновком щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеним у постанові Верховного Суду України від 11.12.2012 зі справи № 5023/598/12, для відступу від якої у Касаційного господарського суду немає підстав).

Відповідно до пункту 14 частини першої статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції" порушенням законодавства про захист економічної конкуренції є подання інформації в неповному обсязі Антимонопольному комітету України, його територіальному відділенню у встановлені органами Антимонопольного комітету України, головою його територіального відділення чи нормативно-правовими актами строки.

Підставами ж для визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України, зокрема, є: неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права (частина перша статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції").

Згідно з положеннями ГПК України (1798-12) (в редакції, чинній з 15.12.2017):

Згідно з положеннями Господарського процесуального кодексу України (1798-12) (в редакції, чинній з 15.12.2017):

- судочинство у господарських судах здійснюється на засадах змагальності (частина перша статті 13 ГПК України);

- суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. Збирання доказів у господарських справах не є обов'язком суду, крім випадків, встановлених цим Кодексом (частина перша статті 14 ГПК України);

- кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх, зокрема, вимог (частина перша статті 74 ГПК України);

- належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять до предмета доказування; суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування (частина перша статті 76 ГПК України);

- обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (частина перша статті 77 ГПК України).

Апеляційний господарський суд, на відміну від місцевого господарського суду, повно і всебічно дослідивши обставини справи, перевіривши їх поданими сторонами доказами, яким надав необхідну оцінку, з дотриманням приписів зазначених норм матеріального і процесуального права та з наведенням у рішенні зі справи необхідного мотивування, встановивши обґрунтованість висновків Відділення стосовно наявності в діях Підприємства порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді подання інформації в неповному обсязі на вимоги Відділення у встановлені головою територіального відділення строки, за що в межах розміру, визначеного Законом України "Про захист економічної конкуренції" (2210-14) , накладено штрафи на кожне порушення законодавства про захист економічної конкуренції, - дійшов обґрунтованого висновку стосовно відсутності передбачених статтею 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" підстав для визнання оспорюваного рішення недійсним, а тому й правомірно відмовив Підприємству в задоволенні його позовних вимог.

При цьому, апеляційний господарський суд обґрунтовано виходив з того, що факти неодноразового неподання одним і тим самим суб'єктом господарювання інформації на запити органу АМК є самостійними (окремими) порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції, у зв'язку з чим неподання Підприємством інформації на вимогу Відділення від 27.02.2017 № 2-292/80-241 та на вимогу Відділення від 26.04.2017 № 2-292/80-624 є окремими порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції.

Касаційний господарський суд також зазначає про те, що чинне законодавство не передбачає можливості направлення органами АМК повторних (тотожних) вимог голови територіального відділення АМК, що не враховано Підприємством у його доводах щодо накладення на Підприємство штрафу за одне й те саме порушення.

Доводи Підприємства про те, що за змістом вимог Відділення Підприємство могло надавати, а могло й не надавати засвідчені копії оригіналів документів (за відсутності у нього безпосередньо оригіналів документів) є довільним тлумаченням змісту вимог Відділення Підприємством, що не відповідає їх (вимогам) дійсному змісту.

Посилання Підприємства на те, що в подальшому (після отримання попередніх висновків у справі № 2-26.250/36-2017) Підприємство намагалося подати Відділенню якомога більше запитуваних останнім документів, відповідно, сприяло повному та всебічному розгляду справи Відділенням, Касаційний господарський суд відхиляє, оскільки подання інформації Відділенню після встановлених у вимогах строків для надання інформації не є підставою для звільнення Підприємства від встановленої законом відповідальності.

Верховний Суд у прийнятті даної постанови керується й принципом res judicata, базове тлумачення якого вміщено в рішеннях Європейського суду з прав людини від 03.12.2003 у справі "Рябих проти Росії", від 09.11.2004 у справі "Науменко проти України", від 18.11.2004 у справі "Праведная проти Росії", від 19.02.2009 у справі "Христов проти України", від 03.04.2008 у справі "Понамарьов проти України", в яких цей принцип розуміється як елемент принципу юридичної визначеності, що вимагає поваги до остаточного рішення суду та передбачає, що перегляд остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду не може здійснюватись лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі, а повноваження судів вищого рівня з перегляду (у тому числі касаційного) мають здійснюватися виключно для виправлення судових помилок і недоліків. Відхід від res judicate можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини, наявності яких у даній справі скаржником не зазначено й не обґрунтовано.

Згідно з положеннями статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

З огляду на викладене Касаційний господарський суд дійшов висновку про необхідність залишити касаційну скаргу Підприємства без задоволення, а рішення суду попередньої інстанції - без змін, як таке, що ухвалене з додержанням норм матеріального та процесуального права.

У зв'язку з тим, що суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін судовий акт попередньої інстанції, а також враховуючи, що учасники справи не подавали заяв про розподіл судових витрат, понесених у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, суд покладає на скаржника витрати зі сплати судового збору за подання касаційної скарги.