Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі: головуючого Кривенка В. В., суддів: Гусака М. Б., Маринченка В. Л., Панталієнка П. В., Самсіна І. Л., Терлецького О. О., Тітова Ю. Г., розглянувши у порядку письмового провадження за винятковими обставинами за скаргою Управління Пенсійного фонду України в Овруцькому районі Житомирської області (далі - Управління ПФУ) справу за позовом ОСОБА_1 до цього Управління, Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації (далі - Управління РДА), Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації, Обласного центру з нарахування та виплати пенсій та допомог Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації про стягнення сум виплат, передбачених Законом України від 28 лютого 1991 року N 796-XII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон N 796-XII (796-12) ), встановила:

У серпні 2005 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив стягнути з Управління ПФУ та Управління РДА 18243 грн. 88 коп. виплат, передбачених статтями 37, 39, 51 Закону N 796-XII. Позивач зазначав, що є пенсіонером за віком, постраждалим від аварії на Чорнобильській АЕС категорії 3 і постійно проживає в селі Великій Фосні Овруцького району Житомирської області, яке згідно з Переліком населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 23 липня 1991 року N 106 "Про організацію виконання постанов Верховної Ради Української РСР про порядок введення в дію законів Української РСР "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" (791а-12) та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) , віднесене до зони гарантованого добровільного відселення.

Посилаючись на те, що відповідачі нараховують і виплачують зазначені виплати не відповідно до Закону N 796-XII, а в твердих ставках, установлених постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року N 836 "Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", що призвело до порушення його прав, позивач просив стягнути з відповідачів суми, не виплачені за період з 1 липня 2002 року по 1 липня 2005 року.

За клопотанням позивача Овруцький районний суд Житомирської області ухвалою від 17 листопада 2005 року залучив до участі у справі як співвідповідача Обласний центр з нарахування та виплати пенсій та допомог Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації. Постановою від 27 березня 2006 року цей самий суд позов ОСОБА_1 задовольнив.

Апеляційний суд Житомирської області постановою від 11 жовтня 2006 року постанову суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення - про відмову в задоволенні позову.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14 листопада 2007 року скасував постанову апеляційного суду і залишив у силі постанову районного суду.

У скарзі Управління ПФУ просить скасувати ухвалу касаційного суду і залишити в силі постанову апеляційного суду. На обґрунтування своїх вимог скаржник послався на неоднакове застосування судом касаційної інстанції статей 37, 39, 51 Закону N 796-XII, постанов Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року N 836 "Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - постанова КМУ N 836) і від 3 січня 2002 року N 1 "Про підвищення розмірів пенсій та інших соціальних виплат окремим категоріям пенсіонерів, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету" (далі - постанова КМУ N 1), а також додав до скарги копію постанови Вищого адміністративного суду України від 14 жовтня 2006 року у справі за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Управління праці та соціального захисту населення Олевської районної державної адміністрації Житомирської області, Управління Пенсійного фонду України в Олевському районі Житомирської області, Управління Державного казначейства України в Житомирській області, Олевського районного відділу освіти Житомирської області про стягнення заборгованості з допомоги на придбання чистих продуктів харчування і доплати до пенсії у зв'язку із проживанням на радіоактивно забрудненій території.

Перевіривши за матеріалами справи наведені у скарзі доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України доходить висновку про необхідність частково задовольнити скаргу через неоднакове застосування судом касаційної інстанції зазначених норм права.

Відповідно до статті 37 Закону N 796-XII громадянам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, виплачується щомісячна грошова допомога у зв'язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства в розмірі 40 процентів від мінімальної заробітної плати (пенсіонерам - органами, які виплачують пенсію). Згідно зі статтею 39 цього Закону пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у такій зоні, підвищуються на дві мінімальні заробітні плати. Статтею 51 зазначеного Закону встановлено, що особам, віднесеним до категорії 3, додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, призначається в розмірі 25 процентів мінімальної пенсії за віком.

У період з 1 липня 2002 року по 1 липня 2005 року законодавець не вносив до наведених норм закону змін, якими б установлювались інші, крім мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, критерії нарахування зазначених виплат або обмежувався розмір останніх.

Таким чином, вихідними критеріями нарахування спірних сум виплат виступали: мінімальна заробітна плата та мінімальна пенсія за віком, розмір яких у зазначений позивачем період часу змінювався законодавцем відповідно 7 разів (від 165 до 310 грн. на місяць) і тричі (від 47 грн. 30 коп. до 332 грн. на місяць). Розмір мінімальної заробітної плати встановлювався спеціальними законами (2002, 2003 роки) або законом про Державний бюджет України на відповідний рік (2004, 2005 роки). Зміст цих законів свідчить про відсутність будь-яких обмежень щодо застосування зазначеного розміру для реалізації положень статей 37, 39 Закону N 796-XII. Винятком був тільки Закон України від 13 грудня 2001 року N 2896-ІІІ "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2002 рік", що містив таке застереження: "До прийняття Верховною Радою України змін до законів, у нормах яких для розрахунків застосовується мінімальна заробітна плата, Кабінету Міністрів України здійснювати застосування цих норм, виходячи з реальних можливостей видаткової частини Державного бюджету України на 2002 рік" (стаття 2).

Судами встановлено, що на виконання статей 37, 39, 51 Закону N 796-XII відповідачі щомісяця виплачували позивачу передбачені цими статтями виплати в розмірах, визначених постановами КМУ N 836 і N 1, відповідно 2 грн. 10 коп., 10 грн. 50 коп. та 4 грн. 98 коп.

З огляду на загальні засади пріоритету законів над підзаконними нормативними актами суди першої та касаційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що при визначенні розміру згаданих виплат застосуванню підлягають саме статті 37, 39, 51 Закону N 796-XII, а не постанови КМУ N 836 і N 1, які істотно звужують обсяг установлених законом прав позивача.

Проте, виконуючи покладений на Верховний Суд України частиною 1 статті 47 Закону України від 7 лютого 2002 року N 3018-III "Про судоустрій України" обов'язок щодо забезпечення однакового застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що при розгляді цієї справи судами всіх інстанцій допущено істотні порушення норм процесуального права, які призвели до ухвалення помилкових рішень.

У частині 2 статті 19 Конституції України зазначено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як визначено в частині 3 статті 159 КАС, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Вирішуючи спір щодо стягнення передбачених законом сум виплат, суди на порушення зазначених вимог КАС не з'ясували із застосуванням відповідних законодавчих актів правосуб'єктність відповідачів, їх права та обов'язки у сфері публічних відносин, а також чи є вони належними відповідачами за всіма заявленими вимогами. Зокрема, суди не встановили, хто із суб'єктів владних повноважень зобов'язаний нараховувати суми виплат, передбачених статтями 37, 39, 51 Закону N 796-XII.

Відповідно до статті 63 Закону N 796-XII фінансування витрат, пов'язаних з реалізацією цього Закону, здійснюється за рахунок державного бюджету. Ухвалюючи рішення про стягнення з Управління ПФУ на користь позивача певних сум, суди не з'ясували, чи були перераховані бюджетні кошти на рахунки відповідача для виплати їх особам, потерпілим унаслідок Чорнобильської катастрофи; з якого розрахунку на кожну особу надходили ці кошти; чи мають право відповідачі проводити заявлені позивачем виплати за рахунок інших платежів; тощо. Суди не проаналізували закони про Державний бюджет України на відповідні роки, в яких визначено розміри видатків, що направляються органам Пенсійного фонду України й управлінням Міністерства праці та соціальної політики України для проведення виплат потерпілим унаслідок Чорнобильської катастрофи.

З огляду на положення статей 21, 105, 162 КАС адміністративний позов може містити вимоги щодо визнання незаконними рішення, дії чи бездіяльності відповідача, зобов'язання його вчинити певні дії, відшкодувати шкоду, заподіяну незаконними рішенням, дією або бездіяльністю. Встановивши, що відповідачі порушили норми права, які регулюють спірні правовідносини, адміністративний суд повинен був визнати такі дії незаконними і зобов'язати відповідачів провести нарахування та виплату належних сум відповідно до закону, а не ухвалювати рішення про стягнення конкретних сум.

Беручи до уваги те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права і це істотно вплинуло на повноту з'ясування фактичних обставин справи та призвело до неправильного її вирішення, а суд касаційної інстанції всупереч вимогам частини 2 статті 227 КАС не усунув ці порушення, всі ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з поверненням її на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 241 - 243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:

Скаргу Управління Пенсійного фонду України в Овруцькому районі Житомирської області задовольнити частково.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 14 листопада 2007 року, постанову апеляційного суду Житомирської області від 11 жовтня 2006 року, постанову Овруцького районного суду Житомирської області від 27 березня 2006 року скасувати, справу направити на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.

Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини 1 статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.