308/10830/16-а Про визнання нечинною і скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення винесену начальником відділу Державного архітектурно-будівельного контролю - 11.10.2019 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М. розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради, Ужгородської міської ради про визнання нечинною і скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Бачинської Анастасії Володимирівни на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Обрізко І.М., Кухтея Р.В., Сапіги В.П. від 20 листопада 2017 року,

І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради (далі також - відповідач 1), Ужгородської міської ради (далі також - відповідач 2), в якому просив визнати нечинною і скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № 8 від 30 вересня 2016 року.

2. Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 10 липня 2017 року позов задоволено. Постанову № 8 по справі про адміністративне правопорушення від 30 вересня 2016 року, винесену начальником відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Зотовою О.С. відносно ОСОБА_1 за ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП (80731-10) ), скасовано, а справу про адміністративне правопорушення відносно позивача - закрито.

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року апеляційну скаргу відповідача 1 задоволено. Постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 10 липня 2017 року у даній справі скасовано та прийнято нову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради, Ужгородської міської ради про визнання нечинною і скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення № 8 від 30 вересня 2016 року та дій щодо складення протоколу у справі про адміністративне правопорушення відмовлено.

4. У грудні 2017 року позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року. Просить її скасувати та залишити в силі постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 10 липня 2017 року.

5. Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі.

6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 липня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі наказу №14 від 22 вересня 2016 року та звернення гр. ОСОБА_2 від 15 вересня 2016 року щодо будівництва, яке виконує позивач по АДРЕСА_1 1 видано направлення на проведення позапланової перевірки щодо неправомірного вивезення глини із історичної частини міста (Замкова гора) № 13 від 22 квітня 2016 року у період з 22 вересня 2016 року до 28 вересня 2016 року включно.

8. 26 вересня 2016 року головним спеціалістом (інспектором) Келемен І.І. та начальником відділу Зотовою О.С. у присутності ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення, внаслідок виявленого порушення, яке полягає у будівництві житлового будинку та підпірної стінки по АДРЕСА_1 без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, без затвердженої у встановленому порядку проектної документації та без кваліфікованих спеціалістів, за що передбачена відповідальність за ст. 96 КУпАП.

9. 30 вересня 2016 року начальником Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Зотовою О.С. на підставі розглянутих матеріалів справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення № 8, якою притягнуто позивача до адміністративної відповідальності за ст. 96 КУпАП і накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6 800,00 грн.

10. Відповідно до положень КУпАП (80731-10) (в редакції, на час винесення оскаржуваної постанови) ст. 96 містить 18 частин, за якими передбачена відповідальність за порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва.

11. В той же час, в протоколі про адміністративне правопорушення та в постанові по справі про адміністративне правопорушення, складених відносно позивача у відповідній графі не зазначено частину ст. 96 КУпАП, за якою останній притягається до адміністративної відповідальності.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. В обґрунтування вимог зазначено, що оскаржувана постанова, на думку позивача, винесена всупереч норм чинного законодавства, оскільки з постанови не зрозуміло за якою саме частиною ст. 96 КУпАП останнього притягнуто до адміністративної відповідальності, так як зазначена стаття містить декілька (одинадцять) частин. При розгляді матеріалів, за наслідками яких винесена оскаржувана постанова, позивач присутнім не був, відтак позбавлений можливості надати пояснення по суті справи.

13. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, просив відмовити в задоволені позову, оскільки оскаржувана постанова винесена відповідачем в межах делегованих повноважень та з чітким дотриманням вимог чинного законодавства.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що доказів на підтвердження правомірності винесеної відносно позивача постанови про притягнення його до адміністративної відповідальності відповідачем надано не було. Встановлені судом обставини вказують на те, що відповідач, притягнувши позивача до адміністративної відповідальності за ст. 96 КУпАП (без зазначення відповідної частини) та наклавши адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6 800,00 грн, діяв неправомірно, оскільки незазначення конкретної частини статті КУпАП (80731-10) унеможливлює визначення суті правопорушення та визначення, чи накладено стягнення в межах санкції відповідної норми.

15. Не погоджуючись з даною постановою суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

16. За результатами розгляду апеляційної скарги, скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що покликання суду першої інстанції на ст. ст. 256, 283 КУпАП щодо необхідності зазначити частину статті 96 КУпАП є помилковим, оскільки такі цього не передбачають.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що із тексту оскаржуваної постанови не зрозуміло у чому полягає склад адміністративного правопорушення, за яке позивача притягнуто до адміністративної відповідальності та які норми містобудівного законодавства порушено. Розгляд справи про адміністративне правопорушення 30 вересня 2016 року о 10:00 год. за адресою: м. Ужгород, вул. Небесної Сотні, 4, не проводився. При винесенні оскаржуваної постанови відповідачем не виконано вимоги ст. 33 КУпАП. Крім того, позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції вийшов за межі доводів апеляційної скарги, оскільки визнав останнього винуватим у вчиненні адміністративного правопорушення за ч. 7 ст. 96 КУпАП за відсутності у матеріалах справи такого протоколу про адміністративне правопорушення.

18. Від відповідача до Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що постанова суду апеляційної інстанції винесена із чітким дотриманням норм матеріального і процесуального права, із повним з`ясуванням всіх обставин. Касаційна скарга є необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України (2747-15) ), колегія суддів зазначає наступне.

20. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

21. Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

22. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Статтею 6 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI (3038-17) , у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

25. Відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

26. Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (553-2011-п) затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

27. Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

28. Пунктом 7 Порядку № 553 передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

29. Положеннями пунктів 16, 18 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

30. Як передбачено у пунктах 17, 19 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; припис складається у двох примірниках.

31. Відповідно до ст. 1 КУпАП завданням цього кодексу є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов`язків, відповідальності перед суспільством.

32. Частиною 2 ст. 7 КУпАП встановлено, що провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.

33. Згідно з ст. 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

34. За змістом ст. 246 КУпАП порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення в органах (посадовими особами), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, визначається цим Кодексом та іншими законами України.

35. Статтею 283 КУпАП встановлено, що постанова у справі про адміністративне правопорушення повинна містити: найменування органу (прізвище, ім`я та по батькові, посада посадової особи), який виніс постанову; дату розгляду справи; відомості про особу, стосовно якої розглядається справа (прізвище, ім`я, по батькові (за наявності), дата народження, місце проживання чи перебування; опис обставин, установлених під час розгляду справи; зазначення нормативного акта, що передбачає відповідальність за таке адміністративне правопорушення; прийняте у справі рішення.

36. Згідно з статтею 285 КУпАП постанова по справі про адміністративне правопорушення оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія постанови протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її винесено.

37. Як встановлено судами попередніх інстанцій, що також не заперечується сторонами, підставою для проведення позапланової перевірки позивача стало звернення ОСОБА_2 від 15 вересня 2016 року, в якому містилася інформація про неправомірне вивезення глини позивачем із історичної частини міста (Замкова гора) без дозвільних документів та проведення самовільної забудови.

38. Враховуючи наведене, Відділом державного архітектурно-будівельного контролю на підставі наказу № 14 від 22 вересня 2016 року та звернення ОСОБА_2 від 15 вересня 2016 року видано направлення для проведення позапланової перевірки щодо неправомірного вивезення глини із історичної частини міста (Замкова гора) №13 від 22 вересня 2016 року у період з 22 вересня 2016 року по 28 вересня 2016 року.

39. За результатами проведеної перевірки, 23 вересня 2016 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зафіксовано будівництво житлового будинку та підпірної стіни (по АДРЕСА_1 ) без декларації про початок виконання таких робіт, без проектної документації та кваліфікованих спеціалістів.

40. 26 вересня 2016 року відповідачем 1 видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 9 та складено протокол про адміністративне правопорушення, з яким позивач ознайомлений.

41. 30 вересня 2016 року за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення №8, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6 800,00 грн.

42. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач 1, притягнувши до адміністративної відповідальності позивача за ст. 96 КУпАП без зазначення відповідної частини та наклавши адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6 800,00 грн, діяв неправомірно, оскільки зазначене унеможливлює визначення суті правопорушення та визначення, чи накладено стягнення в межах санкції відповідної норми.

43. Завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є, зокрема, своєчасне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом (ст. 245 КУпАП).

44. Колегія суддів зазначає, що враховуючи зміст ст. 96 КУпАП, у постанові повинно бути чітко зазначено, за якою частиною притягається особа до адміністративної відповідальності.

45. Крім того, Суд звертає увагу, що відповідач створив правову суперечність у правових підставах відповідальності, оскільки опис правопорушення, наведений у постанові № 8 від 30 вересня 2016 року не може відповідати всім частинам ст. 96 КУпАП, а тому з оскаржуваної постанови неможливо встановити, за якою частиною позивача притягнуто до адміністративної відповідальності. Такі недоліки оформлення постанови є суттєвими і свідчать про її протиправність.

46. Оскільки суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що не зазначення відповідачем частини ст. 96 КУпАП не є порушенням при прийнятті постанови по справі про адміністративне правопорушення, касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова Львівського апеляційного окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасуванню.

47. Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

48. У відповідності до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

49. Ураховуючи вищенаведене, Суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу представника позивача задовольнити, постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасувати, а постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 10 липня 2017 року залишити в силі.