809/1505/17 Про визнання протиправним та скасування наказу "Про введення в дію структури апарату та штатного розпису обласного управління лісового та мисливського господарства" - 20.09.2019 Прийняття

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року (головуючий суддя: Панікар І.В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Кузьмич С.М., судді: Гулид Р.М., Улицький В.З.),

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ № 39 від 19.08.2017 року "Про введення в дію структури апарату та штатного розпису Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства".

1.2. В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що спірним наказом з 01 грудня 2017 року введено в дію нову штатну структуру Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, з якої посаду позивача - першого заступника начальника управління - виключено. Зазначене, на переконання позивача, суперечить вимогам статті 43 Закону України "Про державну службу", оскільки виключення зі структури апарату та штатного розпису даної посади є істотною зміною умов праці, що не містить під собою законодавчих передумов. Вважає, що створення та введення в структурі відповідача посади заступника начальника управління, замість першого заступника начальника управління є фактичною зміною назви посади без належної на те аргументації, так як порівняльний аналіз посадових обов`язків першого заступника начальника до часу її скасування та посадових обов`язків одного з діючих заступників начальника управління з 04.12.2017 року є тотожним.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в контексті визначених статтею 19 Конституції України та статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України положень відповідачем доведено, що цей наказ прийнято ним з дотриманням вимог чинного законодавства та процедури його прийняття в межах наданих йому законом повноважень. З приводу тверджень позивача про те, що оскаржуваний наказ суперечить вимогам статті 43 Закону України "Про державну службу" суди вказали на те, що зазначена норма права регулює питання щодо змісту поняття істотних умов праці, їх зміни та спрямована виключно на встановлення гарантій працівника у разі їх настання. Однак, зазначені правовідносини жодним чином не впливають на законність оскаржуваного наказу, оскільки безпосередньо ним не регулюються, а охоплюються іншими наказами роботодавця, а отже не відносяться до предмету позову.

ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати ці рішення.

3.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що під час судового розгляду та досліджуючи структуру апарату управління, здійснюючи порівняльний аналіз, судами не взято до уваги, що позивач оскаржує наказ в частині внесення змін в структуру апарату управління в відділі, яких фактично не відбулось. Крім того, судами не враховано, що кількість посад в управління залишилась незмінною, тобто скорочення чисельності штату за цим наказом не відбулось, а тому такий наказ не відповідає приписам статті 43 Закону України "Про державну службу", за частиною другою якої не вважається зміною істотних умов державної служби зміна назви структурного підрозділу державного органу або посади, не пов`язані зі зміною функцій державного органу та основних посадових обов`язків. Зазначає, що посадові обов`язки за посадою, з якої його було звільнено, розподілено між посадовими обов`язками двох з трьох заступників начальника управління, а тому, на його думку, в даному випадку має місце зміна назви посади. Наголошує, що відповідачем не надано доказів здійснення оптимізації структури управління, не аргументовано необхідність зміни структури апарату управління. Вважає відсутньою доцільність введення в дію спірного наказу, оскільки істотні умови проходження державної служби в управлінні не змінено, при цьому змінено лише назву посади зі збереженням посадових обов`язків, а посаду заступника начальника управління вважає рівнозначною посаді першого заступника начальника управління, з якої його було звільнено.

3.2. Також позивачем подано доповнення до касаційної скарги, в яких він додатково обґрунтовує своє твердження щодо формального скасування посади, на якій він проходив службу.

4. Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

5. Начальник Івано-Франківського обласного Управління лісового та мисливського господарства звернувся з листом за № 07.2/13/-1291 від 10 липня 2017 року до заступника Голови Державного агентства лісових ресурсів України з проханням затвердження структури апарату та штатного розпису управління, обумовленого вдосконаленням структури та підвищенням ефективності роботи.

6. Заступником Голови Державного агентства лісових ресурсів України, який на час відпустки Голови Держлісагенства виконував його обов`язки, 11 серпня 2017 року затверджено подану начальником управління структуру апарату, а 16 серпня 2017 року і штатний розпис Івано-Франківського обласного Управління лісового та мисливського господарства.

7. 14 серпня 2017 року структуру апарату погоджено заступником аграрної політики та продовольства України з питань європейської інтеграції.

8. 19 серпня 2017 року відповідач звернувся листом за № 11-09/46-1632 до первинної профспілкової організації працівників Івано-Франківського обласного Управління лісового та мисливського господарства з проханням погодити введення в дію нової структури апарату та штатного розпису управління із відповідними обґрунтуваннями.

9. Зазначене звернення відповідача розглянуте на засіданні профспілкового комітету первинної організації працівників Івано-Франківського обласного Управління лісового та мисливського господарства та погоджене, про що складено рішення у формі протоколу № 2 від 23.08.2017 року.

10. Наказом начальника Івано-Франківського обласного Управління лісового та мисливського господарства № 39 від 19 серпня 2017 року введено в дію з 01 грудня 2017 року структуру апарату зазначеної установи.

11. Уважаючи наказ № 39 від 19 серпня 2017 року протиправним, позивач звернувся у суд із даним позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

14. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

16. Закон України "Про державну службу" визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

17. Статтею 1 Закону України "Про державну службу" визначено поняття державної служби, якою є професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

18. Відповідно до статті 43 Закону України "Про державну службу" підставами для зміни істотних умов державної служби є: 1) ліквідація або реорганізація державного органу; 2) зменшення фонду оплати праці державного органу; 3) скорочення чисельності або штату працівників у зв`язку з оптимізацією системи державних органів чи структури окремого державного органу. Не вважається зміною істотних умов державної служби зміна назви структурного підрозділу державного органу або посади, не пов`язана із зміною функцій державного органу та основних посадових обов`язків.

19. Зміною істотних умов державної служби вважається зміна: 1) належності посади державної служби до певної категорії посад; 2) основних посадових обов`язків; 3) умов (системи та розмірів) оплати праці або соціально-побутового забезпечення; 4) режиму служби, встановлення або скасування неповного робочого часу; 5) місця розташування державного органу (в разі його переміщення до іншого населеного пункту).

20. Приписами статті 21 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" визначено, що територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи центрального органу виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади.

VI. Позиція Верховного Суду

21. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку із прийняттям відповідачем наказу № 39 від 19 серпня 2017 року, яким з 01 грудня 2017 року введено в дію структуру апарату зазначеної установи

23. Також встановлено, що в структурі апарату Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, в редакції чинній до вказаного наказу, були передбачені наступні посади: начальник управління; перший заступник начальника управління; заступник начальника управління. Крім цього, в управлінні були відділи лісового господарства, охорони та захисту лісу; лісових ресурсів; економіки, фінансів та бухгалтерського обліку; сектор мисливського господарства; сектор кадрів; та посади головного спеціаліста-юриста; провідний спеціаліста-аудитора. Дана структура апарату складалась з 22 штатних одиниць.

24. Наказом № 39 було введено в дію нові структуру та штат Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, за якими структура апарату набула такого вигляду: начальник управління; заступники начальника управління; відділ лісового господарства; відділ охорони, захисту лісу і мисливства; відділ лісових ресурсів; відділ економіки, фінансів та бухгалтерського обліку; сектор юридичного забезпечення та управління персоналом. Дана структура апарату складається з 20 штатних одиниць.

25. Підставою для прийняття наказу № 39 стало скорочення штату працівників у зв`язку з оптимізацією (підвищенням ефективності) системи та структури державного органу.

26. З порівняльного аналізу змісту штатного розпису та структури апарату, що діяли до моменту введення в дію нових, згідно оскаржуваного наказу, встановлено, що штатні одиниці у кількості 31 посади збережено. Скасовано посаду першого заступника начальника управління, натомість створено 1 штатну одиницю - посаду заступника начальника управління. Скасовано відділ лісового господарства, охорони та захисту лісу та створено окремо відділ лісового господарства та окремо відділ охорони, захисту лісу і мисливства, при цьому скасовано сектор мисливського господарства. Скасовано сектор кадрів та створено сектор юридичного забезпечення та управління персоналом. Фонд заробітної плати за новоутвореним штатним розписом визначено в розмірі 120802,00 гривні на місяць проти 123156,00 гривень на місяць попереднього. Згідно штатного розпису 2016 року посадовий оклад першого заступника начальника управління (посада, з якої звільнено позивача) становив 6220,00 грн, за штатним розписом, введеним в дію спірним наказом № 39, оклад заступника начальника становить 5850,00 грн.

27. При цьому, в управлінні відсутня посада, яка б була рівнозначною чи за посадовими обов`язками відповідала раніше існуючій посаді першого заступника начальника управління.

28. За вказаних обставин, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що вказані посади не є рівнозначними в розумінні статті 2 Закону України "Про державну службу".

29. Отже, в спірній ситуації знайшла своє підтвердження зміна основних посадових обов`язків (відсутність посади першого заступника начальника управління) та зміна розміру оплати праці.

30. Вказане спростовує твердження позивача про те, що посадові обов`язки заступників начальників управління за новим штатним розписом є тотожними посадовим обов`язкам раніше існуючої посади першого заступника начальника управління.

31. Враховуючи ці обставини, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що зазначене відповідає вимогам частини третьої статті 43 Закону України "Про державну службу" щодо наявності ознак зміни істотних умов державної служби у зв`язку зі зміною основних посадових обов`язків та умов (розмірів) оплати праці.

32. Таким чином, висновки судів про безпідставність тверджень позивача щодо формального скасування посади, яку він займав в управлінні, є обгрунтованими.

33. Оцінюючи дотримання відповідачем процедури прийняття спірного наказу Верховний Суд враховує таке.

34. Згідно з наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України з питань від 21 березня 2012 року № 134 "Про затвердження положення про обласні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08 травня 2012 року за № 729/21042 (z0729-12) ,Ю передбачено, що структуру територіальних органів Держлісагенства затверджує Голова за погодженням з Міністром аграрної політики та продовольства України.

35. Судами встановлено, що Міністерство аграрної політики та продовольства України листом від 14 серпня 2017 року № 37-25-7/18979 надіслало погоджену структуру апарату Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства.

36. Відповідно до Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 521 (521-2014-п) , Держлісагенство 16 серпня 2017 року затвердило штатний розпис Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства.

37. Згідно з абзацом 3 пункту 14 Положення про обласні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України від 21 березня 2012 року № 134, штатний розпис та кошторис Управлінь затверджує Голова Держлісагентства України.

38. Повноваження голови Держлісагентства щодо затвердження шатного розпису передбачені підпунктом 7 пункту 11 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 521 (521-2014-п) .

39. На виконання вказаних вище погоджень та затверджень наказом відповідача № 39 від 19 серпня 2017 введено в дію з 01 грудня 2017 структуру апарату Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства затверджену Заступником Голови Державного агентства лісових ресурсів України 11 серпня 2017 року, погоджену Заступником Міністра аграрної політики та продовольства України з питань євроінтеграцїї 14 серпня 2017 року (додаток 1), та штатний розпис Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, затверджений Заступником Голови Державного агентства лісових ресурсів України 16 серпня 2017 року (додаток 2).

40. З урахуванням наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що новий штатний розпис та структура Управління були затверджені Держлісагенством, а відповідач в межах та на підставі наданих йому повноважень прийняв спірний наказ по введенню їх в дію.

41. Також Верховний Суд вважає за необхідне зауважити, що проведення заходів щодо зміни організації виробництва та праці належить до одного з виняткових повноважень власника. У випадках змін в організації виробництва та праці вводиться зміна істотних умов праці і для цього згода працівника не вимагається. Проте, власник не має права змінити істотні умови праці у випадку, якщо такі зміни не вводяться. Враховуючи достеменно встановлений в ході розгляду даної справи факт зміни основних посадових обов`язків та умов (розмірів) оплати праці, структури управління з метою оптимізації системи та структури відповідача як державного органу, а також учинення цих дій у відповідності до норм чинного законодавства та з дотриманням законодавчо визначеної процедури колегія суддів вважає, що відповідач в спірних правовідносинах діяв в межах та на підставі наданих йому повноважень.

42. Доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків, а лише зводяться до суб`єктивної переоцінки позивачем встановлених судами фактичних обставин справи. Безпідставність таких доводів встановлена під час касаційного розгляду справи.

43. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

44. Щодо доводів позивача, наведених в доповненнях до поданої ним касаційної скарги Верховний Суд зазначає, що в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України ці обставини не можуть бути встановлені чи перевірені під час касаційного розгляду справи, оскільки не перевірялися судами попередніх інстанцій та, крім цього, виникли після розгляду справи судом першої інстанції по суті, а тому перебувають поза межами судового дослідження в даному спорі.

45. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

46. За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.