826/15466/16 Про визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невиконання Закону України "Про прокуратуру" в частині незабезпечення своєчасного прийняття та підписання нормативно-правового акту, який би врегулював питання перерахунку пенсій особам, що отримують пенсії відповідно до Закону України "Про прокуратуру" - 15.08.2019 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2018 року (суддя Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року (судді Кузьмишина О.М., Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.) у справі №826/15466/16 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, Кабмін), Прем`єр-міністра України Гройсмана Володимира Борисовича, треті особи: Пенсійний фонд України, Міністерство соціальної політики України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність КМУ щодо невиконання пункту 13 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру";

- визнати протиправною бездіяльність Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. щодо неналежного керівництва роботою КМУ в частині незабезпечення своєчасного прийняття та підписання нормативно-правового акту, який би врегулював питання перерахунку пенсій особам, що отримують пенсії відповідно до Закону України "Про прокуратуру";

- зобов`язати КМУ не зменшивши соціальні гарантії, які передбачались статтею 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ (далі - Закон № 1789-ХІІ (1789-12) ) (в попередній редакції) прийняти нормативно-правовий акт, яким врегулювати питання перерахунку розміру пенсій особам, що отримують пенсії відповідно до Закону України "Про прокуратуру", поширивши його дію на період з 15 липня 2016 року - дня набрання чинності нової редакції Закону України "Про прокуратуру";

- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення, надавши відповідачам 10 днів для подання суду звіту про виконання судового рішення.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що з грудня 2004 року отримує пенсію за вислугою років, відповідно до статті 50-1 Закону №1789-ХІІ у розмірі 90% середньомісячного заробітку. У зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорсько-слідчим працівникам згідно постанови КМУ від 09 грудня 2015 року №1013 (1013-2015-п) , ОСОБА_1 у лютому 2016 року звернувся до управління Пенсійного фонду України у місті Вінниця із заявою у якій просив здійснити йому перерахунок пенсії, з урахуванням довідки прокуратури Вінницької області від 23 лютого 2016 року про заробітну плату. Втім, управлінням Пенсійного фонду України у місті Вінниця позивачу відмовлено у перерахунку пенсії з посиланням на те, що КМУ не прийнято нормативно-правового акта, який врегулював би порядок перерахунку пенсій працівникам прокуратури.

Позивач вважає, що така бездіяльність відповідачів значним чином обмежує його інтереси, які стосуються можливості реалізації належного йому права на пенсійне забезпечення, оскільки скористатися правом на перерахунок пенсії він не може через відсутність спеціального нормативно-правового акту про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2018 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність КМУ щодо невиконання пункту 16 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (76-19) (далі - Закон № 76-VIII (76-19) ).

Зобов`язано КМУ забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

В іншій частині адміністративного позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що КМУ не вчинив відповідних дій на виконання вимог Закону, а тому така поведінка носить характер протиправної бездіяльності, з метою належного захисту прав позивача суд зобов`язав КМУ забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Щодо відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. суд зазначив, що відповідно до норм статті 42 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VІІ (далі - Закон № 794-VІІ (794-18) ) він не наділений повноваженнями одноособово приймати нормативно-правові акти за відсутності відповідних дій самого Кабміну, як колегіального органу.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2018 року в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання КМУ забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

В решті судове рішення першої інстанції залишено без змін.

Скасовуючи судове рішення першої інстанції в зазначеній частині, суд апеляційної інстанції вказав, що такі висновки суду суперечать принципу дії законів та інших нормативно-правових актів в часі та діючому законодавству, оскільки механізм перерахунку пенсій працівникам прокуратури повинен визначатися у відповідності до вимог Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року (1697-18) №1697-VІІІ, що набрав чинності 15 липня 2015 року (далі - Закон № 1697-VІІІ), та який передбачає інший порядок перерахунку пенсій ніж порядок визначений статтею 50-1 Закону №1789-ХІІ.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із судовими рішеннями попередніх інстанцій, у лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

Касаційна скарга мотивована тим, що судові рішення попередніх інстанцій, в частині відмови у задоволенні позовних вимог суперечать вимогам чинного законодавства. Скаржник вважає, що всупереч вимогам статті 114 Конституції України, Прем`єр-міністр України Гройсман В.Б. не вчинив неналежних заходів в організації роботи КМУ, що призвело до порушення права позивача на перерахунок пенсії, а тому суди дійшли помилкових висновків відмовляючи у цій частині позовних вимог. Заявник також зазначив, що суди не надали належної оцінки його вимогам щодо зобов`язання КМУ вчинити дії спрямовані на відновлення його права на перерахунок пенсії та не встановили судовий контроль за виконанням судового рішення. Позивач вважає, що судові рішення попередніх інстанцій ухвалені з порушенням норм матеріального права та неправильним застосуванням норм процесуального права, що полягає у ненаданні належної оцінки усім обставинам справи та доводам, які він наводив.

Позиція інших учасників справи

У відзиві на касаційну скаргу представник Пенсійного фонду України вказує, що судове рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, в процесі розгляду справи судом не допущено порушень норм матеріального та процесуального права, тому касаційна скарга ОСОБА_1 є безпідставною і такою, що не підлягає задоволенню.

Представник КМУ в судовому засіданні проти задоволення касаційної скарги заперечував, посилаючись на її необгрунтованість.

Інші учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

Рух касаційної скарги

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: Стрелець Т.Г. (суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Білоус О.В.

Ухвалою Верховного Суду від 14 березня 2019 року відкрито провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 05 червня 2019 року № 637/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А. Г.

31 липня 2019 року до початку розгляду справи по суті суддя Загороднюк А.Г. заявив самовідвід від участі у розгляді цієї справи.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року задоволено заяву судді Загороднюка А.Г. про самовідвід та відведено його від участі у розгляді цієї справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад колегії суддів: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Губська О.А., Єресько Л.О.

Верховний Суд ухвалою від 02 серпня 2019 року призначив справу №826/15466/16 до розгляду у відкритому судовому засідання за правилами спрощеного провадження на 15 серпня 2019 року о 16 год. 30 хв.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з грудня 2004 року ОСОБА_1 отримує пенсію за вислугою років, відповідно до статті 50-1 Закону №1789-ХІІ у розмірі 90% середньомісячного заробітку.

У лютому 2016 року ОСОБА_1 у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорсько-слідчим працівникам згідно постанови КМУ від 09 грудня 2015 року №1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" (1013-2015-п) звернувся до управління Пенсійного фонду України у місті Вінниця із заявою про проведення перерахунку пенсії.

У зв`язку з відсутністю нормативно-правового акта, який визначав би порядок та умови перерахунку пенсій працівникам прокуратури, управління Пенсійного фонду України у місті Вінниця відмовило ОСОБА_1 у здійсненні перерахунку пенсії.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів, яка полягає у неприйнятті відповідного порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Статтею 113 Конституції України та частиною першою статті 1 Закону №794-VІІ визначено, що Кабмін є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно з частиою першою статті 4 Закон № 794-VІІ КМУ у своїй діяльності керується Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною першою статті 49 Закону №794-VII встановлено, що Кабмін на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Згідно частини другої статті 49 Закону №794-VII акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ.

Відповідно до частин другої та третьої статті 50 Закону №794-VІІ проекти актів КМУ готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабміну вносяться на розгляд КМУ міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується КМУ через відповідного члена КМУ), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Отже, КМУ уповноважений видавати акти нормативного характеру, які видаються у формі постанов на основі та на виконання законів України.

Разом з тим, відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Частиною тринадцятою статті 50-1 Закону №1789-ХІІ (який діяв на момент призначення позивачу пенсії) було передбачено, що обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком.

Згідно з частиною вісімнадцятою статті 50-1 Закону №1789-ХІІ призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсій. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більше як за 12 місяців. Перерахунок пенсії провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існувала на день його звільнення з роботи.

Поряд з цим, Законом №76-VIII (76-19) , який набрав чинності 01 січня 2015 року частина вісімнадцята статті 50-1 Закону №1789-ХІІ викладена в наступній редакції "умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються КМУ".

Таким чином, на час звернення позивача до суду (у 2016 році) частини тринадцята та вісімнадцята статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій працівникам прокуратури, втратили чинність.

Пунктом 16 Прикінцевих положень Закону №76-VІІІ (76-19) (набрав чинності 01 січня 2015 року) встановлено КМУ у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом (тобто до 01 лютого 2015 року) забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону та забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Разом з тим, 15 липня 2015 року набрав чинності Закон №1697-VІІІ, розділом ХІІ Прикінцевих положень якого, визнано такими, що втратили чинність положення Закону №1789-ХІІ (1789-12) , в тому числі й статтю 50-1, крім частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої.

Відповідно частини двадцятої статті 86 Закону №1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються КМУ.

Підпунктом 1 пункту 13 Розділу ХІІІ Закону №1697-VІІ (1697-18) (опублікований 25 жовтня 2014 року, набрав чинності 15 липня 2015 року) зобов`язано КМУ у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону (до 25 січня 2015) року привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Відповідно до абзацу 2 пункту 1 параграфу 32 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (950-2007-п) розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи.

Аналіз наведених правових норм свідчить про те, що у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування Закону №1697-VІІ (1697-18) (опублікований 25 жовтня 2014 року), а саме до 26 січня 2015 року, Кабмін зобов`язаний був, зокрема, забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону, у тому числі щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Проте, Кабміном у строк до 26 січня 2015 року умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури не визначено.

Посилання відповідача на неможливість прийняття відповідного нормативно-правового акта з огляду на те, що проекти актів КМУ готуються міністерствами та іншими органами влади, вірно не взято судами першої та апеляційної інстанцій до уваги, оскільки це не спростовує факт невиконання вимог закону.

У зв`язку з наведеним, оскільки відповідач у встановлений строк не затвердив умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, та така бездіяльність продовжує тривати, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про обґрунтованість позовних вимог щодо протиправної бездіяльності КМУ та зобов`язання Кабміну забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Разом з тим, слід зазначити, що визнаючи протиправну бездіяльність КМУ та зобов`язуючи відповідача забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, як того вимагає пункт 16 Прикінцевих положень Закону №76-VІІІ (76-19) суд першої інстанції не звернув уваги, що на підставі цих положень Кабмін повинен був здійснити такі дії у строк до 01 лютого 2015 року, а відповідно до Закону №1697-VІІ (1697-18) - до 26 січня 2015 року. На момент розгляду цієї справи, як в судах попередніх інстанцій, так і в суді касаційної інстанції Закон №76-VІІІ (76-19) та Закон №1697-VІІ (1697-18) залишаються чинними. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що зобов`язання у відповідача забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури виникло саме на підставі Закону №1697-VІІ (1697-18) , оскільки 26 січня 2015 року передує даті - 01 лютого 2015 року.

Одночасно, Верховний Суд критично оцінює висновок суду апеляційної інстанції, про те, що КМУ не може прийняти нормативно-правовий акт на підставі норми Закону, яка втратила чинність, а саме статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, з огляду на порушення принципу дії закону в часі, оскільки зазначена норма взагалі не містила зобов`язань щодо прийняття Кабміном нормативно-правового акта, який би визначав порядок умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, натомість повноваження на встановлення такого порядку законодавець делегував КМУ на підставі Законів №1697-VІІІ та №76-VІІІ.

Колегія суддів звертає увагу, що КМУ протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, необхідність прийняття яких Законом №1697-VІІ (1697-18) покладено саме на відповідача, що у свою чергу, призвело до неможливості пенсійними органами провести перерахунок пенсій працівникам прокуратури та численних звернень пенсіонерів до суду щодо оскарження таких дій територіальних управлінь Пенсійного фонду України.

Враховуючи наведене, обираючи ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, суд першої інстанції правомірно зобов`язав Кабмін вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, яке мало бути прийнято ще до 26 січня 2015 року.

Разом з тим, положеннями статті 42 Закону N794-VII визначено, що Прем`єр-міністр України, зокрема, керує роботою КМУ, спрямовує діяльність КМУ на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Програми діяльності КМУ, схваленої Верховною Радою України, та здійснення інших повноважень, покладених на КМУ; спрямовує, координує та контролює діяльність членів КМУ, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов`язкові до виконання зазначеними органами та посадовими особами; вносить на розгляд Верховної Ради України подання про призначення членів КМУ (крім Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України), а також Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України; вносить на розгляд КМУ: пропозиції щодо кандидатур для призначення на посаду і звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій та щодо внесення Президенту України подань про призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій тощо.

Тобто, Прем`єр-міністр України не наділений повноваженнями одноособово приймати нормативно-правові акти за відсутності відповідних дій самого КМУ, як колегіального органу.

З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з правовими висновками судів попередніх інстанцій щодо відмови у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності Прем`єр-міністра України щодо неналежного керівництва роботи КМУ в частині забезпечення своєчасного прийняття та підписання нормативно-правового акта, який би врегулював питання перерахунку розміру пенсій працівникам прокуратури.

Доводи касаційної скарги зазначених висновків судів не спростовують.

Щодо тверджень скаржника, про те що судами попередніх інстанцій не задоволено його позовну вимогу про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення слід зазначити наступне.

Згідно із частинами першою та другою статті 382 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ) суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. За наслідками розгляду звіту суб`єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Отже, судовий контроль за виконанням судового рішення полягає у зобов`язанні суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалено судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

При цьому встановлювати судовий контроль за виконанням судового рішення є правом, а не обов`язком суду.

Ураховуючи характер спірних правовідносин та ухвалені у цій справі судові рішення, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для встановлення судового контролю за їх виконанням.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Оскільки судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення, яке скасоване в частині помилково, колегія суддів вбачає наявність підстав для скасування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та залишення в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2018 року.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Згідно з статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.