580/1617/19 Про визнання протиправною бездіяльність сільської ради, щодо не розгляду заяви щодо прийняття рішення про надання в оренду земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років на сесії сільської ради, зобов`язання сільської ради повторно розглянути заяву про надання в оренду земельної ділянки - 23.01.2020 Прийняття

1. У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Степанківської сільської ради, в якій просив суд визнати протиправною бездіяльність Степанківської сільської ради, щодо не розгляду заяви щодо прийняття рішення про надання в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років на сесії Степанківської сільської ради; зобов`язати Степанківську сільську раду повторно розглянути заяву від 06.03.2019 про надання в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанківської об`єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області; стягнути з відповідача суму в розмірі 1921,00 грн моральної шкоди, завданої суб`єктом владних повноважень внаслідок вчиненої протиправної бездіяльності.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, не надавши належним чином оформленого рішення Степанківської сільської ради про надання земельної ділянки або про відмову у наданні земельної ділянки під час розгляду клопотання позивача.

3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 09.08.2019 у справі №580/1617/19 позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Степанківської сільської ради щодо не розгляду на пленарному засіданні заяви ОСОБА_1 від 06.03.2019 щодо прийняття рішення про надання в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років; зобов`язано Степанківську сільську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.03.2019 про надання в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанківської об`єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019 у справі №580/1617/19 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09.08.2019 залишено без змін.

5. ОСОБА_1 з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09.08.2019 і Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2019 у справі №580/1617/19 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

6. Ухвалою Верховного Суду від 25.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі №580/1617/19.

7. 10.12.2019 від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому сільська рада просить суд відмовити повністю у задоволенні касаційної скарги.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 06.03.2019 позивач подав до Степанівської сільської ради заяву, в якій просив прийняти рішення про надання йому земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанівської об`єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області.

9. Листом від 02.04.2019 № 524/02-14 Степанівська сільська рада повідомила позивача, що при передачі земель з державної власності в комунальну Степанківська сільська рада прийняла рішення від 13.07.2018 № 15-1/VII "Про порядок використання переданих земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності", яким було створено комісію з питань розподілу земельних ділянок та затверджено перспективний план з питань розподілу земельних ділянок, які знаходяться в комунальній власності громади. Після роботи комісії, рішенням сесії Степанківської сільської ради від 26.10.2018 №21-13/VII затверджено Положення про порядок надання земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності на території громади Степанівської сільської ради. Рішенням сесії Степанівської сільської ради від 18.01.2019 № 25-5/VII визначено чіткий перелік земельних ділянок для продажу прав на них на земельних торгах. У цьому переліку земельної ділянки, на яку претендує позивач, немає. При бажанні, позивач може брати участь у земельних торгах на загальних засадах.

11. Не погоджуючись з вищевказаною відмовою, викладеною у листі відповідача, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що Степанівська сільська рада проявила свою бездіяльність при розгляді заяви позивача, оскільки не прийняла жодного з рішень, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України, а лише надіслала листа від 02.04.2019 № 524/02-14, який має інформаційний характер.

13. Суди відмовили у позовній вимозі про відшкодування моральної шкоди, мотивуючи це тим, що матеріали адміністративної справи не містять доказів, які свідчили б про душевні страждання позивача та підтвердження причинного зв`язку між протиправною бездіяльністю Степанівської сільської ради щодо не розгляду заяви позивача від 06.03.2019 про надання в оренду земельної ділянки 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанівської об`єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області і завданням позивачеві від цього моральної шкоди. Сам лише факт порушення прав позивача не може слугувати виключною підставою для стягнення моральної шкоди, оскільки моральна шкода має бути обов`язково підтверджена належними та допустимими доказами, тому суд доходить висновку про необґрунтованість позовної вимоги про відшкодування моральної шкоди.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

14. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували, що повноваження відповідача не є дискреційними, оскільки, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - прийняти рішення про надання земельної ділянки в оренди, а не повторного розгляду заяви.

15. Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій неправомірно відмовили у задоволенні позовних вимог про відшкодування моральної шкоди, обмежившись формальними підставами для відмови.

16. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу посилається на те, що на виконання вимог рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09.08.2019 у справі №580/1617/19 на черговій сесії Степанківської сільської ради від 22.08.2019 було розглянуто повторно заяву позивача та винесено рішення №36-16/УІІ, яким відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на умовах оренди про надання позивачу в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років на сесії Степанківської сільської ради.

17. Степанківська сільська рада вважає, що суди обґрунтовано відмовили позивачу у вимозі про стягнення моральної шкоди, оскільки така шкода не підтверджена належними і допустимими доказами.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

Позивач у касаційній скарзі оскаржує судові рішення тільки в частині відмови у задоволенні позовних вимог, тому Верховний Суд переглядає справу у межах вимог касаційної скарги.

19. Щодо дискреційних повноважень відповідача слід зазначити таке.

Верховний Суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати ", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

20. Суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

21. Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

22. Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

23. Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок:

"повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

68. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

69. У справі, що переглядається, повноваження щодо затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, регламентовано статтею 118 ЗК України.

70. Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - затвердити проект землеустрою або відмовити в його затвердженні, якщо для цього є законні підстави. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними".

24. Верховний Суд при розгляді цієї справи не вбачає підстав від відступу від вищевикладеної правової позиції.

При цьому, вказана правова позиція стосується дій суб`єкта владних повноважень, а не його бездіяльності. Натомість, у цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що відповідачем було допущено саме бездіяльність, тому суди зробили обґрунтований висновок про те, що належним способом захисту при наявності бездіяльності відповідача буде саме зобов`язання розглянути клопотання у відповідності до норм чинного законодавства, а не зобов`язання вчинити певні дії.

25. Також слід зазначити, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

26. Щодо позовної вимоги про стягнення моральної шкоди, Верховний Суд зазначає таке.

У ст. 56 Конституції України гарантовано, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Згідно зі ст. 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути відшкодування моральної (немайнової) шкоди.

Особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав. Моральна шкода відшкодовується одноразово, якщо інше не встановлено договором або законом (ст. 23 ЦК України).

27. Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, були сформульовані Верховним Судом у постановах від 10.04.2019 у справі №464/3789/17, від 27.11.2019 у справі №750/6330/17. Зокрема, Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання (п.52). Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.

28. У позовній заяві ОСОБА_1 вказував на те, що моральні страждання йому завдані бездіяльністю позивача і часом, витраченим на відновлення своїх прав у судовому порядку.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач один раз звертався до відповідача з заявою про надання йому земельної ділянки площею 4,23 га, що не може свідчити про систематичність бездіяльності органу державної влади.

29. У цій справі позивач не вказав на характер страждань, викликаних очікуванням рішення відповідача у відповідь на своє перше звернення, а також позивачем не вказано про будь-які приниження з боку органу державної влади або його посадових осіб та негативні наслідки, яких зазнав позивач через отриману відмову відповідача.

Своєю чергою відповідач заперечував щодо завдання позивачеві моральної шкоди.

30. Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що сам лише факт порушення прав позивача не може слугувати виключною підставою для стягнення моральної шкоди, оскільки моральна шкода має бути обов`язково аргументована поза розумним сумнівом із зазначенням того, які конкретно дії (бездіяльність) спричинила моральні переживання та наскільки вони були інтенсивними, щоб сягнути рівня страждань, тому суд доходить висновку про необґрунтованість позовної вимоги про відшкодування моральної шкоди.

31. Доводи касаційної скарги не спростовують вірних висновків судів попередніх інстанцій та зводяться до переоцінки доказів, наданих судам попередніх інстанцій.

32. Враховуючи зазначене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не спростовують вірних висновків судів попередніх інстанцій.

33. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.