826/2118/17 Про визнання протиправним та скасування рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель - 02.08.2019 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" до Антимонопольного комітету України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "АГВ Інжиніринг" про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Качура І.А., Келеберди В.І., Федорчука А.Б. від 29 листопада 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Карпушової О.В., Губської Л.В., Степанюка А.Г. від 25 березня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2017 року Приватне акціонерне товариства "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" (далі -ПАТ "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Антимонопольного комітету України (далі - АМК України, відповідача), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "АГВ Інжиніринг" (далі - ТОВ "АГВ Інжирінг", третя особа), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 03 лютого 2017 року № 474-р/пк-пз.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він не є замовником процедури закупівлі в розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" (922-19) , отже, компетенція відповідача щодо прийняття до розгляду скарги на рішення позивача з питань проведення процедур закупівель на нього не поширюються.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що застосовуючи положення частини четвертої статті 78 КАС України та враховуючі постанову Київського апеляційного адміністративного суду у справі № 826/3911/17, зазначив, що позивач не є замовником процедури закупівлі в розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" (922-19) , внаслідок чого позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Антимонопольний комітет України звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 24 квітня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/2118/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу Антимонопольного комітету України.

Разом з касаційною скаргою представником Антимонопольного комітету України подано клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 01 серпня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів встановлено, що ПАТ "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" оголошено проведення процедури закупівлі: "Закупівля послуг по паспортизації колії (ДК 021:2015:71300000-1 - Інженерні послуги; ДК 016:2010:71.12.14-00.00 - Послуги інженерні щодо об`єктів транспортної інфраструктури)" (код СРV - 71300000-1-Інженерні послуги)" за процедурою "Відкриті торги". Номер оголошення закупівлі - № UA-2016-12-23-001067-с, початок аукціону - 19 січня 2017 року о 12.32.

Комітетом з конкурсних торгів замовника ТОВ "АГВ Інжиніринг", як особу яка подала заявку на участь в аукціоні, дискваліфіковано у зв`язку з тим, що він не відповідає вимогам тендерної документації та кваліфікаційним критеріям (пункт 1 та пункт 4 частини першої статті 30 Закону України "Про публічні закупівлі").

ТОВ "АГВ Інжиніринг" подано до АМК України через електронну систему закупівель скаргу від 01 лютого 2017 року вих. № 13/13/17 щодо порушення позивачем порядку проведення процедури закупівлі послуг по паспортизації колії.

Рішенням Постійно діючої Колегії АМК України від 03 лютого 2017 року № 474-р/пк-пз скаргу ТОВ "АГВ Інжиніринг" прийнято до розгляду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі Антимонопольний комітет України зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що документи та матеріали, на яких ґрунтується постанова суду апеляційної інстанції у справі № 826/3911/17, не стосується предмета доказування у справі, що розглядається, та не можуть бути доказами протиправності спірного рішення Колегії.

Також скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що на етапі прийняття рішення про прийняття скарги до розгляду (яке оскаржується у даній справі), постійно діюча Колегія має перевірити скаргу на відповідність вимогам законодавства та за відсутності підстав для відмови у її прийнятті вносить її до реєстру. При цьому питання про обґрунтованість скарги вирішується вже у процесі її розгляду по суті.

Від ПАТ "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" надійшов відзив на касаційну скаргу Антимонопольного комітету України, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно визнали доведеними обставини, встановлені судовим рішенням, яке набуло законної сили; просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Антимонопольного комітету України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Антимонопольний комітет України" (3659-12) , "Про публічні закупівлі" (922-19) .

Відповідно до статті 1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.

Згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 7 Закону "Про Антимонопольний комітет України" до повноважень Антимонопольного комітету України належить, зокрема, право перевіряти суб`єктів господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" скарга до органу оскарження подається суб`єктом оскарження у формі електронного документа через електронну систему закупівель. Після розміщення скарги суб`єктом оскарження в електронній системі закупівель скарга автоматично вноситься до реєстру скарг і формується її реєстраційна картка. Скарга разом з реєстраційною карткою в день розміщення суб`єктом оскарження автоматично оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу.

До скарги додаються документи та матеріали в електронній формі (у тому числі у вигляді pdf формату файла), що підтверджують порушення процедури закупівлі або неправомірність рішень, дій або бездіяльності замовника, та документ про здійснення оплати за подання скарги до органу оскарження.

Частиною третьою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" передбачено, що орган оскарження у строк, що не перевищує трьох робочих днів з дня внесення скарги до реєстру скарг, повинен розмістити в системі електронних закупівель рішення про прийняття скарги до розгляду із зазначенням дати, часу і місця розгляду скарги або обґрунтоване рішення про залишення скарги без розгляду, або рішення про припинення розгляду скарги. Система електронних закупівель автоматично оприлюднює прийняті органом оскарження рішення на веб-порталі Уповноваженого органу та розсилає повідомлення суб`єкту оскарження та замовнику.

Відповідно до частини четвертої цієї ж статті орган оскарження залишає скаргу без розгляду в разі, якщо:

суб`єкт оскарження подає скаргу щодо того самого порушення, у тій самій процедурі закупівлі та з тих самих підстав, що вже були предметом розгляду органу оскарження і щодо яких органом оскарження було прийнято відповідне рішення;

скарга не відповідає вимогам частини першої або другої цієї статті;

суб`єктом оскарження не внесено плату, передбачену частиною першою цієї статті;

замовником відповідно до цього Закону усунено порушення, зазначені в скарзі.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що під час прийняття скарги Постійно діюча колегія АМК України перевіряє правильність оформлення скарги, повноту доданих до неї документів, внесення скаржником плати за подання скарги, а також відсутність інших підстав, визначених частиною четвертою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі", для залишення скарги без розгляду. При цьому, перевірка обґрунтованості скарги та наявності підстав для її задоволення або відмови у задоволенні здійснюється на етапі розгляду скарги по суті.

Як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту копії скарги ТОВ "АГВ Інжирінг", у цій скарзі третя особа посилається на порушення замовником процедури закупівлі та просить зобов`язати замовника - ПАТ "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" скасувати рішення про дискваліфікацію ТОВ "АГВ Інжинірінг". Рішенням Постійно діючої Колегії АМК України від 03 лютого 2017 року № 474-р/пк-пз скаргу ТОВ "АГВ Інжиніринг" прийнято до розгляду. Це рішення й стало предметом судового оскарження.

Суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи адміністративний позов, виходили з того, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року в адміністративній справі № 826/3911/17, яка залишена без змін постановою Верховного Суду від 31 січня 2019 року, встановлено, що ПАТ "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" не є замовником у розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" (922-19) , оскільки не відповідає критеріям, визначеним пунктом 9 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі".

Крім того, Верховний Суд у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 826/3911/17 висловив правову позицію, відповідно до якої повноваження Колегії з розгляду скарг про порушення законодавства під час проведення процедури закупівель лише на закупівлі проведені на підставі Закону України "Про публічні закупівлі" (922-19) спеціально визначеним пунктом 9 частини першої статті 1 Закону суб`єктом - замовником.

Враховуючи преюдиційний характер обставин встановлених у рішенні суду у справі № 826/3911/17, яке набуло законної сили 18 квітня 2018 року, зокрема, щодо того, що ПАТ "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" не є замовником у розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" (922-19) , суди першої та апеляційної інстанцій задовольнили адміністративний позов. Разом з тим, колегія суддів не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій у зв`язку з наступним.

Оскаржуване рішення Постійно діючої колегії АМК України прийнято 03 лютого 2017 року, відповідно до якого вирішено прийняти скаргу до розгляду. При цьому, судове рішення, яким визначено, що ПАТ "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" не є замовником у розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" (922-19) , набуло законної сили лише 18 квітня 2018 року, тобто після прийняття АМК України оскаржуваного рішення.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що на момент винесення рішення про прийняття скарги до розгляду АМК України не був обізнаний про те, що вказане підприємство не є замовником у розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" (922-19) . Крім того, оскаржуване рішення прийнято за результатом перевірки правильності оформлення скарги, повноти доданих до неї документів, відсутності підстав, визначених частиною четвертою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі", для залишення скарги без розгляду.

Колегія суддів враховує, що у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд перевіряє їх правомірність на момент здійснення або прийняття відповідних дій (бездіяльності) або рішень. Відтак, оскільки на момент винесення оскаржуваного рішення були відсутні підстави для залишення скарги без розгляду, що не заперечується сторонами, а перевірити, чи є ПАТ "Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту" замовником у розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" (922-19) АМК України міг лише під час розгляду скарги по суті, то відсутні підстави для визнання протиправним та скасування рішення Постійно діючої Колегії АМК України від 03 лютого 2017 року № 474-р/пк-пз.

З огляду на це колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права, зокрема, статті 78, 90 КАС України щодо оцінки доказів у справі, а також неправильно застосували норми матеріального права, а саме: частини першу-четверту статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі".

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Антимонопольного комітету України слід задовольнити, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Оскільки колегія суддів приймає рішення на користь суб`єкта владних повноважень, то за відсутності документально підтверджених доказів понесення таким суб`єктом витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову.