605/568/17 Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки - 02.08.2019 Прийняття

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Підгаєцького районного суду Тернопільської області у складі судді Горуц Р.О. від 22 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого - Яворського І.О., суддів Кухтея Р.В., Носа С.П. від 01 лютого 2018 року,

в с т а н о в и в :

У листопаді 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Підгаєцького районного суду Тернопільської області з позовом до Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області в якому просив:

- визнати дії Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області, які полягають у встановленні в пункті 6 Рішення Підгаєцької міської ради від 06 квітня 2016 року № 130 "Про розгляд заяви громадяна ОСОБА_1 " строку реалізації права позивача на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в один рік з моменту його прийняття - протиправними;

- визнати бездіяльність Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області, яка полягає у ненаданні в установленому законом порядку примірника даного рішення позивачу і ознайомлення позивача з результатами розгляду його звернення про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки - протиправною;

- визнати нечинним рішення Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 " від 06 квітня 2016 № 130;

- зобов`язати Підгаєцьку міську раду Підгаєцького району Тернопільської області вчинити дії з надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд згідно з поданим ним зверненням, з подальшим наданням позивачу, в установленому законом порядку, примірника рішення про дозвіл на розробку проекту землеустрою та забезпеченням можливості реалізації цього рішення позивачем у розумні строки з моменту його отримання.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Підгаєцького районного суду Тернопільської області від 22 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, адміністративний позов залишено без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду.

Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх прийнятими з порушенням норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до Підгаєцького районного суду Тернопільської області.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана до суду 07 березня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 07 травня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 605/568/17.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 липня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Желєзного І.В., суддів: Шарапу В.М., Чиркіна С.М.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що у відповідності до статті 99 К Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі також - КАС України (2747-15) ) (в редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваного судового рішення) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Також зазначає, що суди не надали належної оцінки доводу позивача щодо початку перебігу строку для звернення до суду. На думку позивача, цей строк повинен рахуватися з 27 вересня 2017 року, з моменту коли він отримав лист відповідача №610, в якому було зазначено, що 06 квітня 2016 року сесією Підгаєцької міської ради було прийнято рішення №130 "Про розгляд заяви громадяна ОСОБА_1 ".

Від інших учасників справи відзиву або заперечень на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Підгаєцького районного суду Тернопільської області від 22 листопада 2017 року та постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до вимог статті 99 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду встановленого цим Кодексом або іншими Законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно з частиною першою статті 100 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Згідно з частиною першою статті 71 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Для з`ясування питання щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду необхідно встановити фактичну обставину, з настанням якої позивач дізнався або мав би дізнатися про порушення свого права.

Так, судом першої інстанції встановлено та вбачається з матеріалів справи, що позивачем 15 березня 2016 року подано заяву до Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

06 квітня 2016 року сесією Підгаєцької міської ради було прийнято рішення №130 "Про розгляд заяви громадяна ОСОБА_1 ", яким розглянуто заяву позивача від 15 березня 2016 року.

Позивачем 20 листопада 2017 року подано адміністративний позов про визнання дій Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області, які полягають у встановленні в пункті 6 Рішення Підгаєцької міської ради від 06 квітня 2016 року №130 "Про розгляд заяви громадяна ОСОБА_1 " строку реалізації права позивача на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в один рік з моменту його прийняття, протиправною.

Однак, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропущення позивачем шестимісячного строку звернення до суду, що передбачений частиною другою статті 99 КАС України.

Суд першої інстанції виходив з того, що моментом відліку строку необхідно вважати строк, який починається з моменту, коли особа повинна була дізнатися про прийняття оскаржуваного рішення.

Така позиція узгоджується з положенням частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, згідно з яким відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Таким чином, моментом, коли позивач повинен був дізнатись про прийняття оскаржуваного рішення, є місячний строк з часу подання відповідного клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

В той же час, позивач звернувся з адміністративним позовом 20 листопада 2017 року, тобто з пропущенням строку звернення до адміністративного суду. При цьому, позовна заява та додані до неї документи не містять обґрунтувань поважності причин пропуску строку звернення до суду.

З такими висновками суду першої інстанції погоджується колегія суддів Верховного Суду, виходячи з наступного.

Як вже було зазначено вище, відповідно до частини другої статті 99 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Як встановлено судами попередніх інстанцій позивачем 15 березня 2016 року подано заяву до Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Тому суд вважає безпідставними твердження позивача в касаційній скарзі про те, що про порушення свого права він дізнався лише 27 вересня 2017 року на підставі листа відповідача № 610.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з судами попередніх інстанцій, що моментом коли позивач повинен був дізнатись про прийняття оскаржуваного рішення є місячний строк з часу подання відповідного клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та ним не наведено обґрунтованих підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Таким чином, про імовірне порушення своїх прав позивач повинен був дізнатися 15 квітня 2016 року, а з позовною заявою ОСОБА_1 звернувся до суду 20 листопада 2017 року, тобто з пропуском встановленого законодавством шестимісячного строку більше ніж на 1 рік і один місяць.

У зв`язку із чим колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанції, що позивачем не наведено жодної поважної причини пропуску строку звернення до суду, які є об`єктивно непереборними та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та не підтверджені належними доказами.

У відповідності до статті 102 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) пропущений з поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути поновлений, а процесуальний строк, встановлений судом, - продовжений судом за клопотанням особи, яка бере участь у справі.

Зокрема, причина пропуску строку може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

При цьому, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом. В свою чергу, поважною може бути визнано причину, яка носить об`єктивний характер, та з обставин, незалежних від позивача, унеможливила звернення до суду з адміністративним позовом.

Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Необхідно зазначити, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Аналогічні правові висновки були висловлені Верховним Судом у постановах від 28 березня 2018 року у справі № 809/1087/17 та від 22 листопада 2018 року у справі № 815/91/18.

Також колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя ( Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011 (v017p710-11) ). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.

Таким чином, враховуючи те, що позивачем пропущений встановлений законом строк звернення до суду з даними позовними вимогами та будь-яких обґрунтувань обставин та доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом позивачем не наведено та не доведено, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність поважних причин для поновлення строку звернення до суду з даним позовом та про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Згідно з частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Касаційна скарга не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 46 рішення Європейського суду з прав людини "Устименко проти України" (№ 32053/13) зазначено, що право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинно тлумачитися у світлі Преамбули Конвенції, відповідна частина якої проголошує верховенство права спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, яка передбачає дотримання принципу res judicata, тобто принципу остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного і обов`язкового рішення лише з метою повторного слухання справи і постановлення нового рішення. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли він зумовлений особливими і непереборними обставинами. Суд постановив, що якщо звичайний строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності".

У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини "Пономарьов проти України" (№ 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.

Обґрунтовуючи висновки про обов`язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, у пункті 35 рішення Європейського суду з прав людини "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії" визначено, що заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов`язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання ("Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" № 11681/85).

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.