Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі: головуючого - Кривенка В. В., суддів: Гусака М. Б., Маринченка В. Л., Панталієнка П. В., Самсіна І. Л., Терлецького О. О., Тітова Ю. Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Н. Г. М. до Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області (далі - Управління ПССЗ), Управління Пенсійного фонду України в Овруцькому районі Житомирської області (далі - Управління ПФ) та Обласного центру з нарахування та виплати пенсій та допомог Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації (далі - Головного управління ПССЗ) про стягнення коштів, за скаргою Управління ПФ про перегляд за винятковими обставинами ухвали Вищого адміністративного суду України від 19 березня 2008 року, встановила:

У серпні 2005 року Н. Г. М. звернулася до суду з позовом, у якому просила стягнути з Управління ПСЗН 29614,00 грн. та з Управління ПФ 15704,17 грн., виплата яких передбачена статтями 37, 39, 51 Закону України від 28 лютого 1991 року N 796-XII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) (далі - Закон N 796-XII (796-12) ). В заяві зазначала, що є пенсіонером за віком, потерпілою від аварії на Чорнобильській АЕС віднесеною до 3 категорії і постійно проживає в с. Листвин Овруцького району Житомирської області, яке згідно Переліку населених пунктів, віднесених до зон забруднення внаслідок чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року N 106 "Про організацію виконання постанов Верховної Ради Української РСР про порядок введення в дію законів Української РСР "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" (791а-12) та "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) , відноситься до зони гарантованого добровільного відселення.

Статтею 37 Закону N 796-XII встановлена виплата громадянам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, щомісячної грошової допомоги у зв'язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства в розмірі 40 процентів від мінімальної заробітної плати. Статтею 39 цього Закону встановлено, що пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, підвищуються у розмірі на дві мінімальні заробітні плати. Статтею 51 цього Закону встановлено, що особам, віднесеним до категорії 3, додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, призначається у розмірі 25 процентів мінімальної пенсії за віком.

Посилаючись на те, що відповідачі нараховують та виплачують зазначені виплати не у відповідності з Законом, а в твердих ставках, встановлених постановою Кабінету Міністрів України N 836 від 26 липня 1996 року "Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - постанова КМУ N 836), що призвело до порушення її прав, позивачка просила задовольнити свої вимоги про стягнення з відповідачів невиплачених сум за період з 1 серпня 2002 року по 31 липня 2005 року.

В процесі розгляду справи, до участі в якості відповідача було залучено Головне управління ПССЗ.

Овруцький районний суд Житомирської області своїм рішенням від 11 грудня 2005 року позов задовольнив частково. Стягнуто з Головного управління ПССЗ допомогу у зв'язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства за період з 1 січня 2004 року по 31 липня 2005 року. Стягнуто з Управління ПФ підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення за період з 1 листопада 2003 року по 31 липня 2005 року. В позові до Управління ПССЗ відмовлено.

Постановою апеляційного суду Житомирської області від 13 вересня 2006 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позовних вимог та ухвалено нове судове рішення, в цій частині, про відмову в задоволенні позову. В решті рішення залишено без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 березня 2008 року рішення суду апеляційної інстанції скасовано та залишено в силі рішення суду першої інстанції.

У своїй скарзі Управління ПФ порушує питання про скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 19 березня 2008 року і залишення без змін постанови апеляційного суду Житомирської області від 13 вересня 2006 року з посиланням на неоднакове застосування судом касаційної інстанції статей 37, 39, 51 Закону N 796-XII, постанови КМУ N 836 та постанови Кабінету Міністрів України N 1 від 3 січня 2002 року "Про підвищення розмірів пенсій та інших соціальних виплат окремим категоріям пенсіонерів, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету" (далі - постанова КМУ N 1). На підтвердження неоднакового застосування названих норм права скаржник наводить ухвалу Вищого адміністративного суду України від 24 січня 2008 року в справі за позовом Р. М. В., В. І. Т. та А. О. М. до Обласного центру з нарахування та виплати пенсій та допомог Житомирської обласної державної адміністрації, Управління Пенсійного фонду України в Овруцькому районі Житомирської області про стягнення невиплачених коштів.

Колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України встановлено, що в даному випадку має місце неоднакове застосування судом касаційної інстанції положень статей 37, 39, 51 Закону N 796-XII, постанови КМУ N 836 та постанови КМУ N 1.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції одних й тих самих норм права колегія суддів виходить з наступного.

Статтею 37 Закону N 796-XII визначено, що громадянам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, виплачується щомісячна грошова допомога у зв'язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства - 40 процентів від мінімальної заробітної плати. Ця допомога виплачується щомісячно пенсіонерам органами, які виплачують пенсію. Статтею 39 цього Закону визначено, що пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення підвищуються на дві мінімальні заробітні плати. Статтею 51 цього Закону встановлено, що особам, віднесеним до категорії 3, додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, призначається у розмірі 25 процентів мінімальної пенсії за віком.

Правовий аналіз вказаних норм закону свідчить про те, що в період з серпня 2002 року по липень 2005 року законодавець не вносив до них змін, які встановлюють інші, крім мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, критерії нарахування виплат, або обмежують їх розмір.

Таким чином, вихідними критеріями обрахунку спірних сум виплат виступали: мінімальна заробітна плата, розмір якої у зазначений позивачкою період часу змінювався законодавцем 7 разів і складав від 165 до 310 грн. на місяць та мінімальна пенсія за віком, розмір якої змінювався законодавцем 3 рази і складав від 47,30 грн. до 332 грн. на місяць. Конкретний розмір мінімальної заробітної плати встановлювався спеціальними законами (у 2002 - 2003 роках) або Законом про Державний бюджет на відповідний рік (2004 - 2005 роки). Зміст законів України, якими встановлювалися розміри мінімальних заробітних плат, свідчить про відсутність будь-яких обмежень щодо можливостей застосування цих розмірів для реалізації положень статей 37, 39 Закону N 796-XII. Тільки стаття 2 Закону України від 13 грудня 2001 року N 2896-III "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2002 рік" містила застереження Кабінету Міністрів України до прийняття Верховною Радою України змін до законів, у нормах яких для розрахунків застосовується мінімальна заробітна плата, здійснювати застосування цих норм, виходячи з реальних можливостей видаткової частини Державного бюджету України на 2002 рік.

Судами встановлено, що на реалізацію положень статей 37, 39 та 51 Закону N 796-XII відповідачі виплачували позивачці згідно із постановами КМУ N 836 та N 1 щомісячно, відповідно: 2,10 грн., 10,50 грн. та 4,98 грн.

Виходячи із загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами, вирішуючи даний спір суди першої та касаційної інстанцій прийшли до обґрунтованого висновку, що при визначенні розміру виплат застосуванню підлягають саме статті 37, 39 та 51 Закону N 796-XII, а не постанови КМУ N 836 та N 1, які істотно звужують обсяг встановлених законом прав.

Разом з тим, виконуючи покладений на Верховний Суд України частиною першою статті 47 Закону України від 7 лютого 2002 року N 3018-III "Про судоустрій України" обов'язок по забезпеченню однакового застосування законодавства усіма судами загальної юрисдикції, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що при розгляді даної справи судами всіх інстанцій допущено істотні порушення норм процесуального права, які призвели до ухвалення помилкових рішень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною третьою статті 159 КАС визначено, що обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Вирішуючи даний спір щодо виплати позивачці передбачених законом сум, суди першої та апеляційної інстанцій в порушення вимог частини третьої статті 2 КАС та частини третьої статті 159 КАС не дослідили і не дали правової оцінки законодавчим актам, які визначають правосуб'єктність відповідачів, їх права та обов'язки у сфері публічних відносин, чи є вони належними відповідачами по всіх заявлених вимогах.

Зокрема, суди не з'ясували, до відання кого з суб'єктів владних повноважень входить обов'язок проводити нарахування конкретних сум виплат, передбачених статтями 37, 39 та 51 Закону N 796-XII.

Відповідно до статті 63 Закону N 796-XII фінансування витрат, пов'язаних з реалізацією цього Закону, здійснюється за рахунок державного бюджету. Ухвалюючи рішення про стягнення з Управління ПФ на користь позивачки певних сум, суди не з'ясували, чи були відповідні перерахування бюджетних коштів на рахунки відповідачів для виплати їх особам, потерпілим внаслідок Чорнобильської катастрофи; з якого розрахунку на кожну особу надходили ці кошти; чи мають право відповідачі проводити заявлені позивачкою виплати за рахунок інших платежів, тощо. Суди не дослідили і не проаналізували Закони України про Державний бюджет на відповідні роки, в яких визначено розміри видатків, що направляються органам Пенсійного фонду України та управлінням Міністерства праці і соціального захисту населення для реалізації виплат потерпілим внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Приймаючи до уваги те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального закону, які істотно вплинули на повноту з'ясування фактичних обставин справи і призвели до неправильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції всупереч вимог частини другої статті 227 КАС, не усунув ці порушення, всі ухвалені у даній справі судові рішення підлягають скасуванню з поверненням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 241- 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:

Скаргу Управління ПФ задовольнити частково, ухвалу Вищого адміністративного суду України від 19 березня 2008 року, постанову апеляційного суду Житомирської області від 13 вересня 2006 року та рішення Овруцького районного суду Житомирської області від 11 грудня 2005 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, встановленого пунктом 2 статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.