461/690/18 Про визнання протиправними дії прокуратури області в частині невидачі особі довідки про зарплату для перерахунку пенсії, зобов`язання прокуратури області видати особі довідку про зарплату для перерахунку пенсії за вислугу років на підставі фактично нарахованої зарплати працюючим працівникам органів прокуратури на відповідних посадах, виходячи з розміру місячного заробітку старшого прокурора відділу прокуратури області - 16.12.2019 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Львівської області про визнання дій протиправними та зобов`язання до вчинення дій, за касаційною скаргою прокуратури Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Гулкевич І.З. від 26 березня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Улицького В.З., Гулида Р.М., Довгої О.І. від 17 липня 2018 року,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до прокуратури Львівської області про визнання дій протиправними та зобов`язання до вчинення дій, в якому просила:

- визнати протиправними дії прокуратури Львівської області в частині невидачі ОСОБА_1 довідки про заплату для перерахунку пенсії;

- зобов`язати прокуратуру Львівської області видати ОСОБА_1 довідку про зарплату для перерахунку пенсії за вислугу років на підставі фактично нарахованої зарплати працюючим працівникам органів прокуратури на відповідних посадах, виходячи з розміру місячного заробітку старшого прокурора відділу прокуратури Львівської області, відповідно до частини 17 статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" в редакції Закону України від 12 липня 2001 року № 2663 за вересень 2017 року станом на 1 жовтня 2017 року, з урахуванням умов оплати праці, які існували на день звільнення у зв`язку з виходом на пенсію за вислугу років, а саме: посадовий оклад, доплата за класний чин, надбавка за вислугу років, надбавка за роботу в умовах режимних обмежень, надбавка за високі досягнення у праці, матеріальна доплата на вирішення соціально - побутових питань, на оздоровлення, премії.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року, залишеного без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.

Визнано протиправними дії прокуратури Львівської області щодо відмови ОСОБА_1 у видачі довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії, згідно відповіді від 22 січня 2018 року № 18/578 вих.18.

Зобов`язано прокуратуру Львівської області видати ОСОБА_1 довідку про заробітну плату працівника прокуратури Львівської області відносно посади за останнім місцем роботи - старшого прокурора відділу представництва інтересів громадян та держави в судах управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави прокуратури Львівської області, зі всіма складовими заробітку, на які нараховано та сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та з якої було призначено пенсію, після змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури" (657-2017-п) .

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відмовляючи позивачці у наданні довідки, тому що на даний час прокуратура Львівської області немає повноважень на видачу довідки для перерахунку пенсії, у зв`язку зі змінами у законодавстві, діяв протиправно, оскільки висновки про відсутність підстав для перерахунку пенсії відносяться виключно до компетенції органу, який законом уповноважений на здійснення такого перерахунку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, прокуратура Львівської області звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 працювала в прокуратурі Львівської області на посаді старшого прокурора відділу представництва інтересів громадян та держави в судах управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави.

З 9 вересня 2004 року ОСОБА_1 отримує пенсії за вислугу років на підставі статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру",(в редакції чинній на момент призначення пенсії № 2663-III (2663-14) від 12 липня 2001 року). Постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 (657-2017-п) внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (505-2012-п) .

У зв`язку з набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури" (657-2017-п) , ОСОБА_1 19 січня 2018 року звернулась із письмовою заявою до прокурори Львівської області про видачу їй довідки про заробітну плату з метою подачі до Пенсійного фонду України у Львівській області для перерахування розміру пенсії.

Прокуратура Львівської області листом від 22 січня 2018 року № 18/578 вих.18 повідомила позивачку про відмову у видачі довідки про розмір заробітної плати з посиланням на те, що прокуратура області на даний час законодавчо не наділена повноваженнями на видачу довідки про заробітну плату за посадою старшого слідчого прокуратури Львівської області за періоди, у яких позивач не перебував у трудових правовідносинах.

6. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що чинним законодавством не передбачено обов`язку юридичної особи на видачу довідки про заробітну плату особі, яка не перебуває у трудових відносинах, та за період, коли такі відносини з роботодавцем відсутні.

Трудові правовідносини між прокуратурою Львівської області та ОСОБА_1 припинено з часу її звільнення, після чого прокуратурою заробітна плата їй не нараховувалася та не перераховувалася.

Зміни щодо збільшення посадових окладів прокурорів і слідчих, що відбулися з 6 вересня 2017 року внаслідок внесення Кабінетом Міністрів України змін до постанови від 31 травня 2012 року № 505, не мають будь-якого відношення до трудових правовідносин, які існували між ОСОБА_1 та прокуратурою Львівської області та наразі вони є припиненими.

Крім того, судом не надано правової оцінки доводам відповідача про те, що Верховним Судом прийнято рішення у зразковій справі № 825/506/18, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог прокурора-пенсіонера до прокуратури про зобов`язання надати довідку у зв`язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 30 серпня 2017 року № 657 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури"

8. Відзиву на касаційну скаргу прокуратури Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року ОСОБА_1 не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

11. Умови пенсійного забезпечення прокурорів і слідчих прокуратури до 15 липня 2015 року визначалися статтею 50-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ.

12. Згідно із частиною 13 статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком.

13. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи (частина 18 статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ).

14. 1 січня 2015 року набрав чинності Закон № 76-VIII (76-19) , яким, зокрема, частину 18 статті 50-1 Закону статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ викладено у новій редакції, відповідно до якої умови на порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

15. Прийняття зазначеного Закону, як убачається із пояснювальної записки до його законопроекту, було обумовлено необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей держави дії положень окремих законів України, створення умов для стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики.

16. Таким чином, законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 1 січня 2015 року делегував Кабінету Міністрів України.

17. 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України "Про прокуратуру" № 1697-VІІ (1697-18) , згідно з підпунктом 1 пункту 3 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" якого визнано таким, що втратив чинність із набранням чинності цим Законом, Закон України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ (1789-12) , крім, зокрема, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1.

18. За частиною двадцятою статті 86 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

19. Таким чином, на час прийняття Кабінетом Міністрів України постанови від 30 серпня 2017 року № 657 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури", з якою позивачка пов`язує виникнення у неї права на перерахунок пенсії, а також на час її звернення до органу прокуратури із заявою про видачу довідки про заробітну плату з метою її пред`явлення до органу ПФУ для перерахунку пенсії, частини 13, 18 статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ, які визначали право на перерахунок пенсії працівникам прокуратури, втратили чинність, а визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України. При цьому Уряд України відповідний нормативно-правовий акт не прийняв і умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури не визначив.

20. Крім цього, 11 жовтня 2017 року набрав чинності Закон № 2148-VІІІ (2148-19) , яким викладено у новій редакції, зокрема, пункт 13 розділу XV "Прикінцеві положення" Закону № 1058-IV (1058-15) , відповідно до якого у разі якщо особі призначено пенсію, зокрема, відповідно до Закону України "Про прокуратуру", її виплата продовжується до переведення за бажанням особи на пенсію на інших підставах або за бажанням особи поновлюється у розмірі, який було встановлено до переведення. До такого переведення розмір пенсії, встановлений до дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" (2148-19) , не переглядається та пенсія не індексується. Різниця між розміром пенсії, на який має право особа відповідно до зазначених законодавчих актів, та розміром пенсії із солідарної системи відповідно до цього Закону фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

21. Згідно зі статтею 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

22. В Рішенні від 2 березня 1999 року № 2-рп/99 Конституційний Суд України визначив, що згідно з пунктом 6 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються основи соціального захисту. Здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України. Як і політика ціноутворення, політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, і забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України.

23. Таким чином, Кабінет Міністрів України є органом, який забезпечує проведення державної політики у соціальній сфері, а ПФУ - органом, який реалізує таку політику, в тому числі за рахунок коштів Державного бюджету України.

24. Крім того, в Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 (v001p710-99) визначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

25. Враховуючи, що Закон № 76-VIII (76-19) є чинним, а також те, що відповідно до Закону № 1697-VII (1697-18) визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій покладено на Кабінет Міністрів України, беручи до уваги наведені вище правові висновки Конституційного Суду України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що посилання позивача на звуження його прав та соціальних гарантій є помилковими, оскільки саме Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходи щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту, а наслідки внесення змін до законодавства, що врегульовували правовідносини, пов`язані з пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, не відносяться до компетенції відповідача та органів ПФУ.

26. Наказом від 3 грудня 2003 року № 319/144 Міністерство праці та соціальної політики України й Головне управління державної служби України затвердили Порядок видачі довідок про заробітну плату для перерахунку пенсій державним службовцям у разі ліквідації органів, з яких особа вийшла на пенсію, а також перейменування (відсутності) посад ( зареєстровано в Міністерстві юстиції України 9 грудня 2003 року за № 1134/8455 (z1134-03) ; далі - Порядок № 319/144), у якому, зокрема, встановлено форму, зміст та зразок довідки, визначено, які елементи складу заробітної плати належить включати до неї, на підставі якого нормативного положення вона видається і для яких цілей.

27. Наказом від 19 липня 2010 року № 195 Міністерство праці та соціальної політики України затвердило Порядок видачі довідок про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії особам, звільненим з військової служби, та деяким іншим особам, що відряджалися для виконання службових обов`язків до органів державної влади, місцевого самоврядування, інших установ, організацій і підприємств, ліквідованих без визначення правонаступника, та були звільнені зі служби у зв`язку з виходом на пенсію безпосередньо з посад, на яких вони перебували, або у разі перейменування (відсутності) посад ( зареєстровано в Міністерстві юстиції України 12 серпня 2010 року за № 675/17970 (z0675-10) ). Пунктом 3 цього Порядку визначено, що якщо на момент виникнення права на перерахунок пенсії посада, з якої особа звільнена зі служби у зв`язку з виходом на пенсію, відсутня у схемах посадових окладів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України для відповідного органу державної влади, до якого відряджалися особи для виконання службових обов`язків, довідки видають ці органи державної влади в порядку, визначеному пунктом 6 Порядку № 319/144.

28. Постановою правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року № 15-1 "Про виконання рішень Окружного адміністративного суду міста Києва по справах № 2а-8893/12/2670, № 2а-4753/09/2670" (z1661-13) затверджено форму довідки про складові заробітної плати (посадовий оклад, надбавка за ранг, або кваліфікаційні класи, або класний чин, або спеціальні звання, або дипломатичний ранг, надбавка (винагорода) за вислугу років), що подається для призначення пенсії відповідно до Закону України "Про державну службу" ( зареєстровано в Міністерстві юстиції України 26 вересня 2013 року за № 1661/24193 (z1661-13) ).

29. Постановою правління Пенсійного фонду України від 4 липня 2016 року № 15-2 (z1020-16) "Про внесення змін до постанови правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року № 15-1 (z1661-13) " з пункту 1 цієї постанови виключений, зокрема, абзац 3 щодо затвердження форми довідки про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям, а також державним службовцям, які на момент перерахунку пенсії працюють на інших посадах, ніж ті, з яких їм призначено (перераховано) пенсію.

30. Постанови правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року № 15-1 (z1661-13) та 4 липня 2016 року № 15-2 втратили чинність на підставі постанови правління Пенсійного фонду України від 17 січня 2017 року № 1-3 "Про форми довідок про заробітну плату для призначення пенсії державним службовцям" (z0180-17) .

31. Згідно з наказом Міністерства соціальної політики України, Національного агентства України з питань державної служби від 23 березня 2017 року № 454/64 наказ Міністерства праці та соціальної політики України, Головного управління Державної служби України від 3 грудня 2003 року № 319/144 визнаний таким, що втратив чинність. Наказ набрав чинності з 21 липня 2017 року.

32. Таким чином, на час звернення ОСОБА_1 до прокуратури Львівської області із заявою про видачу довідки про заробітну плату, складові якої відповідають заробітній платі працюючого працівника органів прокуратури, який обіймає посаду, подібну до тієї, що обіймала позивачка, для здійснення перерахунку пенсії за вислугу років на підставі Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ (1789-12) та постанови Кабінету Міністрів України № 657 станом на 1 вересня 2017 року, положення нормативно-правових актів, якими затверджувалась форма такої довідки та визначався порядок її заповнення, втратили чинність, а іншого нормативного-правового акта, який би регламентував підстави, форму, зміст, механізм та суб`єкта видачі відповідної довідки, немає.

33. За таких обставин, а також ураховуючи відсутність правових підстав для перерахунку пенсії позивачки, у відповідача не було підстав для видачі позивачу відповідної довідки, у зв`язку із чим відмова в її видачі з одночасним роз`ясненням при цьому суті змін до пенсійного законодавства України не порушила прав та законних інтересів ОСОБА_1 .

34. Зазначена правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 825/506/18 (Пз/9901/16/18).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

35. Частиною 1 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

36. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.