815/513/17 Про визнання неправомірним та скасування рішення Державної міграційної служби України про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту - 18.07.2019 Прийняття

за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року (колегія суддів: головуючий - Левчук О.А., судді - Марин П.П., Танцюра К.О.), постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року (колегія суддів: головуючий - Семенюк Г.В., судді - Потапчук В.О., Шляхтицький О.І.)

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Державної міграційної служби України № 575-16 від 25.11.2016 року про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що вважає спірне рішення неправомірним та необґрунтованим з огляду на те, що у відповідача не було правових підстав для відмови йому у визнанні біженцем, оскільки він є громадянином Сирії і повернення до країни громадянської належності становить загрозу його життю, безпеці, свободі внаслідок загальнопоширеного насильства в ситуації збройного конфлікту та систематичного порушення прав людини.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Позивач є громадянином Сирії, уродженець м. Алеппо, район Кубані, національність - курд, за віросповіданням - мусульманин-суніт.

3.1. 20 вересня 2013 року позивач звернувся до Головного Управління ДМС України в Одеській області із заявою про надання статусу біженця, або особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

3.2. Рішенням ДМС України № 519-15 від 12.08.2015 року позивачу відмовлено у наданні статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, яке 26 листопада 2015 року постановою Одеського окружного адміністративного суду скасовано та зобов`язано Державну міграційну службу України повторно розглянути заяву позивача про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Рішення суду набрало законної сили 18 лютого 2016 року.

3.3. На виконання рішення суду, 09.03.2016 року ДМС України прийнято рішення № 15-16 щодо зобов`язання Головного управління ДМС України в Одеській області повторно розглянути заяву позивача про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

3.4. 28 березня 2016 року Головним управління ДМС України в Одеській області видано наказ № 59 про повторний розгляд заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

3.5. 05 квітня 2016 року з позивачем було проведено співбесіду для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

3.6. 28 квітня 2016 року наказом начальника Головного управління ДМС України в Одеській області продовжено строк розгляду заяви позивач про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту до отримання відповіді з органів Служби безпеки України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об`єднань громадян, які можуть сприяти встановленню справжніх фактів стосовно особи.

3.7. 03.08.2016 року листом управління Служби безпеки України в Одеській області було повідомлено Головне управління ДМС України в Одеській області, що за результатами проведеної перевірки стосовно громадянина Сирії ОСОБА_1 не отримано відомостей, які б перешкоджали наданню вказаному іноземцю статусу біженця в Україні.

3.8. За результатами розгляду особової справи позивача Управління дійшло до висновку про доцільність відмовити йому у визнанні його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, вважаючи, що умови, передбачені підпунктами 1, 13 частини 1 статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", відсутні.

3.9. 25 листопада 2016 року рішенням Державної міграційної служби України № 575-16 висновок Головного управління Державної міграційної служби в Одеській області підтримано, відмовлено позивачу у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

3.10. 24 січня 2017 року позивач отримав повідомлення про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту № 473 від 20 грудня 2016 року.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року позов задоволено частково.

4.1. Визнано неправомірним та скасовано рішення Державної міграційної служби України № 575-16 від 25.11.2016 року. Зобов`язано Державну міграційну службу України прийняти рішення про визнання ОСОБА_1 особою, яка потребує додаткового захисту. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4.2. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення відповідача прийнято останнім неправомірно, а тому підлягає скасуванню.

5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою задоволено позов частково. Визнано неправомірним та скасовано рішення Державної міграційної служби України № 575-16 від 25.11.2016 року. Зобов`язано Державну міграційну службу України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. В іншій частині позову відмовлено.

5.1. Рішення суду апеляційної інстанції обґрунтовано помилковим застосуванням судом першої інстанції норм законодавства та втручання в дискреційні повноваження відповідача.

IV. Касаційне оскарження

6. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду.

7. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судами не було враховано, що позивач тривалий час проживав на території України та звернувся за міжнародним захистом лише після закінчення терміну легального перебування. Шукачем захисту в розумінні Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" (3671-17) може бути особа, яка на законних підставах тимчасово перебуває в Україні. Вважає, що рішення про відмову позивачу у наданні притулку в Україні прийнято у відповідності до правил чинного законодавства, на підставі та у межах наданих відповідачу повноважень.

8. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу відповідача, за змістом якого вказує на протиправність спірного рішення відповідача та висловлює свою згоду з висновками суду апеляційної інстанції. Доводи касаційної скарги вважає необґрунтованими та просить відмовити у її задоволенні.

9. У судовому засіданні представник відповідача підтримав вимоги касаційної скарги в повному обсязі та наполягав на її задоволенні.

10. Позивач заперечував проти задоволення касаційної скарги у повному обсязі.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

11. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Відповідно до п. 1 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 року № 360 (360-2014-п) (далі - Положення) Державна міграційна служба України (ДМС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

13. Згідно з п. 2 Положення ДМС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

14. Відповідно до положень статті 1 Міжнародної конвенції про статус біженців від 28.07.1951 року, пункту 1 частини 1 статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" (далі Закону України) під цією особою визначають особу, яка не є громадянином країни прибуття, внаслідок ґрунтовних побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

15. Пунктом 13 цієї ж статті Закону передбачено, що особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.

16. Згідно з частиною 5 статті 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" за результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

17. Крім того, відповідно до п.195 Керівництва з процедур і критеріїв з визначення статусу біженця Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців (згідно з Конвенцією про статус біженців 1951 року та Протоколом щодо статусу біженців 1967 року), у кожному окремому випадку всі необхідні факти повинні бути надані в першу чергу самим заявником, і тільки після цього особа, уповноважена здійснювати процедуру надання статусу біженця (перевіряючий), повинна оцінити всі твердження і достовірність переконань заявника.

18. Відповідно до статті 4 Директиви Європейського Союзу "Про мінімальні стандарти для кваліфікації і статусу громадян третьої країни та осіб без громадянства як біженців чи як осіб, які потребують міжнародного захисту з інших причин, а також змісту цього захисту" (29 квітня 2004 року) в разі, якщо аспекти тверджень заявника не підтверджуються документальними або іншими доказами, ці аспекти не вимагають підтвердження, якщо виконуються наступні умови: заявник зробив реальну спробу обґрунтувати заяву; всі важливі факти, наявні в його/її розпорядженні, були надані, і було надано задовільне пояснення щодо відсутності інших важливих фактів; твердження заявника є зрозумілими та правдоподібними та не суперечать наявній конкретній та загальній інформації у його справі; заявник подав свою заяву про міжнародний захист якомога раніше, якщо заявник не зможе привести поважну причину відсутності подачі цієї заяви; встановлено, що в цілому заявник заслуговує довіри.

VI. Позиція Верховного Суду

19. При розгляді заяви позивача про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту міграційною службою не враховано, що інформація про країну походження, в даному випадку відомості щодо подій у Сирії, належить до загальновідомої інформації.

20. В Рекомендації Управління Верховного комісара ООН у справах біженців з питання міжнародного захисту щодо осіб, які покидають Сирійську Арабську Республіку (редакція ІІ) від 27 жовтня 2014 року, зазначено, що ситуація щодо захисту прав людини в Сирії погіршується, і в країні вчиняються порушення, рівносильні злочинам проти людяності, що підкріплюються повною відсутністю відповідальності.

21. У Доповіді незалежної міжнародної комісії Ради з прав людини з розслідування подій в Сирійській Арабській Республіці від 12 лютого 2014 року зазначено, що урядові війська і проурядові ополченці продовжують здійснювати масштабні напади на цивільних осіб, та систематично скоюють злочини проти людяності у формі вбивств, тортур, зґвалтувань і насильницьких зникнень.

22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державна міграційна служба України, приймаючи спірне рішення виходила з того, позивач у країні громадянської належності не перебував членом жодної політичної, громадської, військової та релігійної організації та утисків на батьківщині за жодною з конвенційних ознак не зазнав, не тікав від небезпеки рятуючи своє життя, а добровільно покинув країну з метою навчання на території України. Проте, відповідачем не прийнято до уваги той факт, що за час відсутності позивача у країні його походження, який виїхав 21.10.2008 року, змінилися соціально-економічна, гуманітарна та військова ситуації.

23. Відповідно до частини 5 статті 5 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" особа, яка на законних підставах тимчасово перебуває в Україні, і під час такого перебування в країні її громадянської належності чи попереднього постійного проживання виникли умови, зазначені в пунктах 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, внаслідок яких вона не може повернутися до країни свого походження і має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, повинна звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, до закінчення строку перебування на території України.

24. З огляду на викладене, Верховний Суд вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанції про те, що в даному випадку щодо позивача наявні конвенційні ознаки, які дають йому право на отримання статусу біженця або особи, що потребує додаткового захисту.

25. Незважаючи на те, що позивач прибув в Україну задовго до того, коли збройний конфлікт у Сирії став таким інтенсивним, це не заперечує того, що ситуація в країні його походження суттєво змінилася після його виїзду і стала небезпечною для життя та безпеки, що також слід враховувати при прийнятті рішення, даючи оцінку поясненням позивача, чому він просить залишитися в Україні як особа яка потребує додаткового захисту.

26. Тож за встановлених в цій справі обставин справи, висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позову є правильними і обґрунтованими.

27. Разом з тим, відповідно до п. 25 Постанови Пленуму ВАСУ від 25.06.2009 року № 1 (v_001760-09) суд під час вирішення справи щодо оскарження відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, не повноважний визнавати особу біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а може лише визнати рішення відповідного органу протиправним, скасувати його та за наявності достатніх підстав зобов`язати відповідача визнати особу біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а у разі їх відсутності - зобов`язати повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

28. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, без порушень принципу розподілу влади.

29. Суд апеляційної інстанції хоч і обґрунтовує прийняту постанову вказаними вище положеннями законодавства, однак помилково їх тлумачить та необґрунтовано скасував рішення суду першої інстанції, не погодившись з його висновками в частині зобов`язання міграційного органу прийняти рішення про визнання позивача особою, яка потребує додаткового захисту.

30. Верховний Суд вказує на помилковість такого висновку апеляційного суду, оскільки захист прав позивача в такий спосіб не є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, тому що суд не приймав рішення про визнання позивача біженцем чи особою, яка потребує додаткового захисту, а, врахувавши наявність достатніх підстав для цього, зобов`язав відповідача визнати позивача особою, яка потребує додаткового захисту.

31. Додатково Верховний Суд наголошує про неефективність обраного судом апеляційної інстанції способу судового захисту (шляхом зобов`язання повторно розглянути заяву позивача), оскільки таке рішення всупереч частині 2 статті 5 КАС України не припиняє процедури з`ясування обставин наявності у позивача конвенційних ознак як у шукача захисту, а навпаки створює умови для її тривалого існування. Позивач з 2013 року доводить міграційному органу загальновідому інформацію щодо країни своєї громадянської належності, вказані факти встановлені неодноразово судами за його позовами, а тому в даному випадку доцільно вирішити справу, визначивши у відповідача обов`язок прийняти відповідне рішення стосовно позивача без нового з`ясування таких обставин.

32. Таким чином, висновок суду першої інстанції в цій частині був вірним, а суд апеляційної інстанції помилково скасував законне та обґрунтоване рішення.

33. За таких обставин, Верховний Суд зазначає, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з залишенням без змін постанови суду першої інстанції.

34. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

35. За правилом частин першої, другої статті 351 указаного Кодексу підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

36. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

VII. Судові витрати

37. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Державної міграційної служби України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року задовольнити частково.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання неправомірним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії скасувати.