826/6150/16 Про визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невизначення структури та умов збільшення грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб, зобов`язання Кабміну відшкодувати матеріальну шкоду, заподіяну внаслідок бездіяльності, та відшкодувати моральну шкоду - 16.12.2019 Прийняття

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Григорович П.О., судді: Аблов Є.В., Мазур А.С.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року (головуючий суддя - Костюк Л.О., судді: Бужак Н.П., Твердохліб В.А.) у справі №826/6150/16 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ, Кабмін) про зобов`язання вчинити певні дії,

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому, з урахуванням заяв про уточнення, об`єднання, збільшення та зміну позовних вимог, просив:

- визнати бездіяльність КМУ щодо структури та умов збільшення з 01 січня 2016 року грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб;

- зобов`язати Кабмін відшкодувати матеріальну шкоду, заподіяну внаслідок бездіяльності за період січень - червень 2016 року із розрахунку 8112,41 грн щомісячно; з липня 2016 року по дату винесення судового рішення із розрахунку 8677,41 грн;

- відшкодувати моральну шкоду у сумі 90000,00 грн;

- у 10-денний строк після набрання рішення суду законної сили подати звіт про виконання судового рішення щодо перерахування грошових коштів на картковий рахунок ОСОБА_1 .

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що є військовим пенсіонером та у розумінні частини третьої статті 63 Закону України від 09 квітня 1992 року №2262-ХІІ "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон №2262-ХІІ (2262-12) ) має право на перерахунок пенсії, у разі зміни хоча б одного з видів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців. Вважає, що наказом Міністерства оборони України від 27 січня 2016 року №44 "Про особливості виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Збройних Сил України в 2016 році" (далі - наказ Міністерства оборони України від 27 січня 2016 року №44) було збільшено розмір щомісячної премії військовослужбовців, проте КМУ не виніс відповідного рішення/постанови щодо структури та умов збільшення грошового забезпечення військовослужбовців, з урахуванням підвищення грошового забезпечення. Така бездіяльність Кабміну, на думку позивача, призвела до порушення його права на перерахунок пенсії, нанесення матеріальної та моральної шкоди, у зв`язку з чим звернувся до суду із даним позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, вказав, що згідно з пунктом п`ятим постанови КМУ від 07 листопада 2007 року №1294 "Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (1294-2007-п) (далі - Постанова №1294) керівникам державних органів у межах асигнувань, що виділяються на їх утримання надається право, зокрема, здійснювати преміювання військовослужбовців (крім військовослужбовців строкової військової служби), осіб рядового і начальницького складу відповідно до їх особистого вкладу в загальний результат служби у межах фонду преміювання, утвореного у розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду грошового забезпечення. Таким чином, наказом від 27 січня 2016 року №44 Міністерство оборони України, в межах своїх повноважень, збільшено розмір щомісячної премії військовослужбовців в 2016 році. Однак, такі премії мають тимчасовий/індивідуальний характер, а їх виплата дозволена за наявності підстав та в межах видатків, передбачених у кошторисі Міністерства оборони України для грошового забезпечення військовослужбовців у 2016 році, тому у відповідача не було обов`язку приймати постанову, яка давала б право на перерахунок пенсії військовослужбовцям, у разі зміни хоча б одного з видів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи

У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог позивач зазначив, що у разі зміни хоча б одного з видів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців Кабмін має прийняти відповідну постанову, яка буде підставою для здійснення перерахунку пенсії військовослужбовцям на підставі частини третьої статті 63 Закону №2262-ХІІ. Вважає, що зміна розміру видів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців у 2016 році відбулася на підставі наказу Міністерства оборони України від 27 січня 2016 року №44. Також зазначає, що зміни розмірів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців у 2016 році є суттєвими і очевидними, оскільки КМУ було збільшено фінансування на утримання Збройних Сил України. Крім цього, позивач не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що збільшення розміру щомісячної премії військовослужбовцям в 2016 році має тимчасовий характер, оскільки такі премії продовжують виплачуватися регулярно усім військовослужбовцям Збройних Сил України починаючи з січня 2016 року, що вказує на їх постійний, а не тимчасовий характер. ОСОБА_1 зазначає, що Кабмін своєю бездіяльністю створив умови, які носять дискримінаційний характер щодо майнового стану військовослужбовців.

Відзиву на касаційну скаргу від КМУ до суду касаційної інстанції не надходило.

Рух касаційної скарги

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 11 грудня 2017 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та інших законодавчих актів" (2147а-19) (далі - Закон №2147-VIII), яким КАС України (2747-15) викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України (2747-15) в редакції Закону №2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Желтобрюх І.Л. (суддя-доповідач), Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Богданюк Н. Л., у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. (головуючий суддя, суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 12 грудня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року у справі №826/6150/16 прийнято до провадження та призначено попередній розгляд справи на 16 грудня 2019 року.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

З 05 листопада 2010 року ОСОБА_1 є військовим пенсіонером та отримує пенсію за вислугу років.

На думку ОСОБА_1, у зв`язку з прийняттям та введенням в дію наказу Міністерства оборони України від 27 січня 2016 року №44, суттєво збільшилось грошове забезпечення військовослужбовців, а саме збільшено розмір щомісячної премії військовослужбовців, проте без прийняття Кабміном відповідної постанови з цього питання, пенсії військовослужбовців не змінилися, що стало підставою для звернення до суду з позовом, оскільки така бездіяльність відповідача призвела до понесення ним матеріальних та моральних витрат.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон №794-VII (794-18) ) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною першою статті 49 Закону №794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

У частині другій статті 49 Закону №794-VII зазначено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Поряд з цим, відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Відповідно до абзацу третього преамбули Закону №2262-ХІІ (2262-12) держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.

Особи офіцерського складу, прапорщики і мічмани, військовослужбовці надстрокової служби та військової служби за контрактом, особи, які мають право на пенсію за цим Законом, при наявності встановленої цим Законом вислуги на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції і в державній пожежній охороні, службі в Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, в органах і підрозділах цивільного захисту, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби України мають право на довічну пенсію за вислугу років (частина перша статті 1 та частина третя статті 1- 1 Закону №2262-XII).

За приписами частини першої статті 8 та частини першої статті 10 Закону №2262-XII виплата пенсій, у тому числі додаткових пенсій, доплат, надбавок та підвищень до них, компенсаційних виплат, встановлених законодавством, звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей забезпечується за рахунок коштів Державного бюджету України.

Призначення і виплата пенсій особам, зазначеним у статті 1-2 цього Закону, здійснюються органами Пенсійного фонду України.

Частиною третьою статті 43 Закону №2262-XII, пенсії особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей обчислюються з розміру грошового забезпечення, враховуючи відповідні оклади за посадою, військовим (спеціальним) званням, процентну надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини третьої статті 63 Закону №2262-XII усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.

З аналізу вищезазначених правових норм слідує, що підставою для проведення перерахунку пенсії є фактична зміна хоча б одного з видів грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, проведена на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, наділеного правом встановлювати чи змінювати види грошового забезпечення військовослужбовців.

Разом з тим, постановою КМУ №1294 затверджено порядок призначення (перерахунку) пенсій та визначено складові грошового забезпечення для призначення та перерахунку пенсій.

Підставою для перерахунку позивачу пенсії, призначеної на підставі Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (2262-12) , є зміна КМУ розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців.

Проте, як встановлено судами попередніх інстанцій протягом 2016 року розмір грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за Законом №2262-XII (2262-12) та який є передумовою для перерахунку пенсій не змінювався.

Щодо прийняття Міністерством оборони України наказу від 27 січня 2016 року №44 про збільшення розмір щомісячної премії військовослужбовців в межах бюджетних асигнувань в 2016 році, який на думку ОСОБА_1 є підставою для прийняття КМУ відповідної постанови про зміну хоча б одного з видів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до пункту п`ятого постанови КМУ №1294 керівникам державних органів у межах асигнувань, що виділяються на їх утримання надано право, зокрема, здійснювати преміювання військовослужбовців (крім військовослужбовців строкової військової служби), осіб рядового і начальницького складу відповідно до їх особистого вкладу в загальний результат служби у межах фонду преміювання, утвореного у розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду грошового забезпечення.

Ураховуючи положення вищезазначеної правової норми, наказом Міністерства оборони України "Про особливості виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Збройних Сил України в 2016 році" від 27 січня 2016 року №44 збільшено розмір щомісячної премії військовослужбовців в межах бюджетних асигнувань.

Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що розмір премії, яку позивач просить врахувати для обчислення нового розміру пенсії, має тимчасовий характер, оскільки виплата такої премії дозволена за наявності підстав тільки в межах видатків, передбачених у кошторисі Міністерства оборони України для грошового забезпечення військовослужбовців на 2016 рік та залежить від результатів служби конкретного військовослужбовця, який проходить службу на даний час, індивідуальні заслуги якого не можуть бути розповсюджені на осіб, що перебували на цій посаді в попередні роки.

Таким чином, Верховний Суд констатує, що оскільки станом на момент виникнення спірних правовідносин, структура та умови грошового забезпечення військовослужбовців, запроваджені постановою КМУ №1294, не змінювалися з моменту їх запровадження, то відповідно у відповідача не було підстав для прийняття рішень/постанов щодо структури та умов збільшення грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб з урахуванням підвищення грошового забезпечення, які включені в наказ Міністерства оборони України від 27 січня 2016 року №44.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Касаційна скарга не спростовує правильність доводів, якими мотивовано судові рішення, ґрунтується на неправильному тлумаченні позивачем норм права, що регламентують спірні правовідносини, відтак не дає підстав вважати висновки судів першої та апеляційної інстанцій помилковими, а застосування судами норм матеріального та процесуального права - неправильним.

Частиною першою статті 350 цього ж Кодексу закріплено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.