440/1290/19 Про стягнення з Міністерства внутрішніх справ України виконавчого збору та витрат виконавчого провадження - 08.10.2019 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 (суддя Слободянюк Н.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 (колегія суддів у складі: Чалого І.С., Жигилія С.П., Перцової Т.С.) у справі за позовом Міністерства внутрішніх справ України до Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України про визнання дій протиправними та скасування постанов,

Обставини справи

04.04.2019 Міністерство внутрішніх справ України звернулось до суду з адміністративним позовом до Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, в якій просило: визнати протиправними дії відповідача щодо винесення постанов від 11.02.2019 про стягнення з Міністерства внутрішніх справ України виконавчого збору у сумі 16 692,00 грн та витрат виконавчого провадження у сумі 208,26 грн у ВП № 58039498; скасувати постанови від 11.02.2019 про стягнення виконавчого збору ВП № 58039498 витрат виконавчого провадження ВП № 58039498.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 позовну заяву Міністерства внутрішніх справ України до Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України про визнання дій протиправними та скасування постанов залишено без руху. Зазначено, що недоліки необхідно усунути шляхом надання до Полтавського окружного адміністративного суду: позовної заяви із зазначенням ідентифікаційного коду відповідача та її копії відповідно до кількості учасників справи; документа про сплату судового збору у сумі 1921,00 грн або доказів на підтвердження підстав звільнення від сплати судового збору відповідно до закону; належним чином засвідчених копій доказів, доданих до позовної заяви на підтвердження обставин, на яких ґрунтуються позовні вимоги (у тому числі засвідчених позивачем у разі знаходження у нього оригіналів доказів), та копій цих документів відповідно до кількості учасників справи; заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з доказами поважності причин пропуску строку; оригіналу або належним чином засвідчених копій оспорюваних постанов Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, а у разі їх відсутності у позивача - клопотання про витребування таких постанов. Роз`яснено позивачу, що у разі неусунення недоліків позовної заяви, вона буде повернута.

02.05.2019 на виконання вимог ухвали Полтавського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 позивачем надано до суду, зокрема, уточнена позовна заява, клопотання про витребування доказів, клопотання про долучення документів до матеріалів справи, а також заява про поновлення строку звернення до адміністративного суду.

Вказаними документами позивачем усунуто невідповідність позовної заяви вимогам частини п`ятої статті 160 та частин третьої, четвертої та сьомої статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України.

У заяві про поновлення строку звернення до адміністративного суду позивач зазначив, що про безспірне списання коштів з рахунків Міністерства внутрішніх справ України, відповідно до постанов про стягнення виконавчого збору та витрат виконавчого провадження, він дізнався з листа Державної казначейської служби України від 21.03.2019, який надійшов на його адресу 22.03.2019. Крім того, позивач зазначає, що звернувся до суду у строк, встановлений частиною п`ятою статті 74 Закону України від 02.06.2016 № 1404-VIII "Про виконавче провадження" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 відмовлено Міністерству внутрішніх справ України у задоволенні заяви про поновлення строку звернення до суду з позовом, позовну заяву повернуто позивачеві. Роз`яснено, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що у справах з приводу оскарження рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби позовна заява подається у десятиденний строк (10 календарних днів) з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів. Позивачем позовна заява направлена до суду 04.04.2019, тобто після закінчення десятиденного строку, встановленого частиною другою статті 287 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ). Суд дійшов висновку про повернення позовної заяви позивачеві, оскільки ним не наведено жодних поважних причин пропуску строку звернення до суду з позовом та не додано належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку.

Міністерство внутрішніх справ України оскаржило вказане рішення в апеляційному порядку.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 02.07.2019 рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів. Враховуючи відсутність в матеріалах справи доказів усунення скаржником недоліків визначених ухвалою про залишення без руху скарги, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для повернення скарги заявнику.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міністерство внутрішніх справ України звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 та прийняти нове рішення, яким адміністративну справу направити для подальшого розгляду до суду першої інстанції.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що приписами частини п`ятої статті 74 Закону України "Про виконавче провадження" передбачено десять робочих днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи законних інтересів на оскарження рішення та дій виконавця, посадових осіб органів ДВС щодо виконання судового рішення. Водночас, скаржник зазначає, що за правилами статей КАС України (2747-15) строки, в межах яких вчиняються процесуальні дії, встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені, - встановлюються судом. Стверджує, що на даний час існує колізія між нормами, що закріплені в Законі України "Про виконавче провадження" (1404-19) та КАС України (2747-15) .

Позиція інших учасників справи

Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надав.

Рух касаційної скарги

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 01.08.2019 відкрив касаційне провадження за скаргою Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 у справі № 440/1290/19.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 16.09.2019 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду у порядку письмового провадження.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18.09.2019 справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні о 09 год 50 хв 08.10.2019.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Частиною першою статті 122 КАС України визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно з частиною шостою статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Відповідно до частини першої статті 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

Особливості провадження у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби, приватного виконавця визначені статтею 287 КАС України.

Учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця, приватного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби або приватного виконавця порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб (частина перша статті 287 КАС України).

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 287 КАС України позовну заяву може бути подано до суду, зокрема, у десятиденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів.

Згідно з частиною першою статті 123 КАС України, у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (частина друга статті 123 КАС України).

Відповідно до пунктів 1, 9 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, зокрема, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк та у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

Судом першої інстанції ухвалою від 12.04.2019 на виконання приписів, зокрема, зазначених норм процесуального закону, позов залишено без руху.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що про оскаржувані постанови позивач дізнався 22.03.2019 з листа Державної казначейської служби України від 21.03.2019.

04.04.2019 позивач звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправними дій Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України щодо винесення оскаржуваних постанов та їх скасування.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 07.05.2019, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019, відмовлено позивачу у задоволенні заяви про поновлення строку звернення до суду з позовом, позовну заяву повернуто.

Клопотання позивача про поновлення строку звернення до суду з даним позовом обґрунтоване тим, що про порушення своїх прав оскаржуваними діями та постановами державного виконавця він дізнався 22.03.2019 та позовну заяву направив до суду 04.04.2019, тобто у строк, встановлений частиною п`ятою статті 74 Закону України "Про виконавче провадження" (протягом 10 робочих днів).

Проте суд дійшов висновку про повернення позовної заяви позивачеві, оскільки ним не наведено жодних поважних причин пропуску строку звернення до суду з позовом та не додано належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку. Разом з тим, суд зазначив, що позовна заява направлена до суду 04.04.2019, тобто після закінчення десятиденного строку, встановленого частиною другою статті 287 КАС України (строку, обчисленого календарними днями).

Частиною другою статті 44 КАС України встановлено, що учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України (2747-15) певних процесуальних дій.

Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Необхідною умовою для поновлення строку на звернення до суду є поважність причин його пропуску.

Суд зазначає, що поважними визнаються обставини, які є об`єктивно непереборними та не залежать від волевиявлення сторони і пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами у справі процесуальних дій.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Посилання скаржника на те, що строк оскарження дій державних виконавців встановлений частиною п`ятою статті 74 Закону України "Про виконавче провадження" та становить 10 робочих днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів, колегія суддів відхиляє, виходячи з такого.

Оскарження рішень, дій або бездіяльності державного виконавця та інших посадових осіб органів ДВС передбачено частинами першою та п`ятою статті 74 Закону України "Про виконавче провадження". Згідно із цими нормами рішення, дії чи бездіяльність виконавця та посадових осіб органів ДВС щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами, іншими учасниками та особами до суду, який видав виконавчий документ, у порядку, передбаченому законом. Рішення та дії виконавця, посадових осіб органів ДВС щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені протягом 10 робочих днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи законних інтересів.

Частиною першою статті 287 КАС України передбачено, що учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця, приватного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби або приватного виконавця порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб. Одночасно пунктом 1 частини другої статті 287 КАС України встановлено, що позовну заяву може бути подано до суду у десятиденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 07.07.1998 № 11-рп/98 у справі щодо офіційного тлумачення частин другої і третьої статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Конституції України (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) зазначив: "Термін "дні", якщо він вживається у зазначених правових актах без застережень, означає лише календарні дні.

З огляду на встановлений статтею 120 КАС України порядок обчислення процесуальних строків, зазначений десятиденний строк слід обчислювати в календарних днях. Такий порядок обчислення строків є єдиним для всіх норм КАС України (2747-15) та застосовується й у інших процесуальних кодексах України.

Згідно з частиною першою статті 3 КАС України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

КАС України регулює порядок оскарження саме до адміністративного суду рішення, дії або бездіяльність органу державної виконавчої служби, приватного виконавця, на виконанні якого перебуває судове рішення цього суду. Право на звернення із позовною заявою, порядок її розгляду та ухвалення рішення пов`язані з наявністю винесеного за правилами КАС України (2747-15) судового рішення та з його примусовим виконанням. Відповідні положення вміщено у розділі ІV цього Кодексу "Процесуальні питання, пов`язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах". Стаття 74 Закону України "Про виконавче провадження" регулює оскарження дій державного виконавця не тільки до суду, а й до інших органів. Так, відповідно до частини третьої статті 74 зазначеного Закону рішення, дії або бездіяльність державного виконавця також можуть бути оскаржені стягувачем та іншими учасниками виконавчого провадження (крім боржника) до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець. Рішення, дії та бездіяльність начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, можуть бути оскаржені до керівника органу державної виконавчої служби вищого рівня.

Також стаття 74 Закону України "Про виконавче провадження" регулює відносини з оскарження рішень, дій або бездіяльності виконавців при виконанні не тільки судових рішень, але й інших виконавчих документів. Так, у частині першій статті 3 цього Закону серед інших виконавчих документів, примусове виконання яких здійснюється ДВС, перераховано: виконавчі написи нотаріусів; посвідчення комісій по трудових спорах, що видаються на підставі відповідних рішень таких комісій; постанови державних виконавців про стягнення виконавчого збору, постанови державних виконавців чи приватних виконавців про стягнення витрат виконавчого провадження, про накладення штрафу, постанови приватних виконавців про стягнення основної винагороди; постанови органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом; рішення інших державних органів та рішень Національного банку України, які законом визнані виконавчими документами; рішення Європейського суду з прав людини з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" (3477-15) , а також рішень інших міжнародних юрисдикційних органів у випадках, передбачених міжнародним договором України; рішення (постанов) суб`єктів державного фінансового моніторингу (їх уповноважених посадових осіб), якщо їх виконання за законом покладено на органи та осіб, які здійснюють примусове виконання рішень (пункти 3-9).

Таким чином, стаття 74 Закону України "Про виконавче провадження" є загальною нормою по відношенню до статті 287 КАС України, адже застосовується до більш широкого кола відносин: 1) відносин, які виникають при оскарженні дій щодо виконання будь-якого виконавчого документа, а не тільки рішення суду; 2) відносин, які виникають при оскарженні дій державного виконавця не тільки до суду, але й до органів ДВС.

Зазначена правова позиція узгоджується із правовою позицією висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.03.2019 у справі № 920/149/18.

На відміну від вищевказаного частина друга статті 287 КАС України встановлює і інші строки звернення до суду, зокрема, триденний строк у разі оскарження постанови про відкладення провадження виконавчих дій.

Як вже зазначалося вище, відповідно до частини першої статті 74 Закону України "Про виконавче провадження" рішення, дії чи бездіяльність виконавця та посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами, іншими учасниками та особами до суду, який видав виконавчий документ, у порядку, передбаченому законом.

Згідно з частиною третьою статті 74 Закону України "Про виконавче провадження" рішення, дії або бездіяльність державного виконавця також можуть бути оскаржені стягувачем та іншими учасниками виконавчого провадження (крім боржника) до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець. Рішення, дії та бездіяльність начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, можуть бути оскаржені до керівника органу державної виконавчої служби вищого рівня.

Особливості судового провадження у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби визначені статтею 287 КАС України.

Так, частиною третьою статті 287 КАС України визначено, що відповідачем у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби є відповідний орган державної виконавчої служби.

Таким чином, статтею 74 Закону України "Про виконавче провадження" та статтею 287 КАС України передбачено право вибору особи порядку оскарження рішень державного виконавця. При цьому, такі оскарження є альтернативним способом захисту своїх прав.

Скориставшись альтернативним способом захисту своїх прав на оскарження рішень державного виконавця, а саме зверненням з позовною заявою до суду, де відповідачем є відповідний орган ДВС, позивач повинен керуватися статтею 287 КАС України, якою встановлено десятиденний строк для звернення, від дати отримання таких рішень, який обчислюється календарними днями.

Отже, при здійсненні судочинства в спірних правовідносинах адміністративний суд правомірно застосував спеціальну норму, якою визначено порядок обчислення строку звернення до адміністративного суду з позовною заявою, тобто КАС України (2747-15) , а не Закон України "Про виконавче провадження" (1404-19) .

У визначенні моменту і виникнення права на позов мають значення дві обставини: об`єктивна - наявність факту порушеного права, суб`єктивна - особа дізналася або повинна була дізнатись про факт порушення права. З урахуванням особливостей конкретних правовідносин початок перебігу строку звернення до адміністративного суду може бути пов`язаний із різними юридичними фактами та їх оцінкою.

Обов`язковою умовою для повернення позовної заяви є не лише встановлення факту пропуску строку звернення до суду, а й відсутність підстав вважати, що такий строк пропущений з поважних причин.

Суди попередніх інстанцій, вирішуючи питання про повернення позовної заяви встановили, що причини пропуску строку звернення до адміністративного суду позивачем не наводились.

А тому, повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції на виконання приписів статті 123 КАС України правомірно встановив відсутність підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, адже позивач не був позбавлений можливості звернутися до суду в межах строку встановленого КАС України, проте таким правом не скористався.