5011-73/8024-2012 Про відшкодування шкоди, завданої використанням земельної ділянки (землі лісового фонду) під розміщення, експлуатацію та обслуговування комплексу будівель кафе - 18.02.2014 Прийняття

позивача - не з'явились, відповідача прокуратури - Чепурда П.І., -Гудименко Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора м.Києва на постанову Київського апеляційного господарського суду від 28.11.2013 у справі № 5011-73/8024-2012 за позовом Київського прокурора захисту прав громадян та інтересів держави в екологічній сфері в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у м.Києві до фізичної особи-підприємця ОСОБА_6 про відшкодування шкоди

Рішенням господарського суду м.Києва від 10.07.2013 (судді: Баранов Д.О., Бондарчук В.В., Марченко О.В.) залишеним без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 28.11.2013 (судді: Зубець Л.П., Мартюк А.І., Новіков М.М.), в задоволенні позову відмовлено у зв'язку з необґрунтованістю та недоведеністю позовних вимог.

Заступник прокурора м.Києва у поданій касаційній скарзі просить скасувати рішення та постанову, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції, посилаючись на порушення та неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, а саме ст.ст. 22, 1166 ЦК України, ст. 211 Земельного кодексу України, ст.ст. 68, 69 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 35 Закону України "Про охорону земель", ст.ст. 42, 43 Закону України "Про відходи" та ст. 43 ГПК України. Зокрема, скаржник вважає, що судами не з'ясовано, чи є відповідач законним користувачем земельною ділянкою по АДРЕСА_1 чи здійснювалися ним будівельні роботи на цій земельній ділянці, внаслідок чого не з'ясовано наявність причинно-наслідкового зв'язку між проведенням підприємцем будівельних робіт та завданням шкоди шляхом засмічення земель відходами та вирубкою дерев. Також судами не досліджено обставин отримання ОСОБА_6 припису про усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства від 14.05.2013 та повідомлення щодо явки порушника до Держекоінспекції в м.Києві, що має важливе значення для встановлення обставин щодо підстав його непритягнення до адміністративної відповідальності. В розрізі цього судами належним чином не відхилено та не спростовано доводи апелянта про те, що інспекція була позбавлена можливості притягнути відповідача до адміністративної відповідальності, оскільки для складання протоколу про адміністративне правопорушення необхідні паспортні дані правопорушника, посада, обставини правопорушення, підпис винної особи, заперечення тощо. Заявник також вказує на залишення поза увагою судів постанови Окружного адміністративного суду м.Києва від 21.11.2012 у справі № 2а-13694/12/2670, залишеної без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2013, якими встановлено правомірність дій Держекоінспекції в м.Києві щодо проведення перевірки та складання акта перевірки № 09/589 від 17.05.2012, яким, в свою чергу, зафіксовано порушення в діях відповідача. Крім того, на думку прокуратури, суди взагалі не дослідили та не надали правової оцінки обставинам справи в частині завдання шкоди внаслідок самовільного вирубування 5 дерев.

Колегія суддів, перевіривши фактичні обставин справи на предмет правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, заслухавши пояснення присутніх у засіданні представників відповідача та прокуратури, дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані рішення та постанова - скасуванню з передачею справи на новий розгляд до господарського суду м.Києва з наступних підстав.

Залишаючи без змін первісне рішення про відмову у позові, апеляційний господарський суд виходив з того, що:

Позивачем 17.05.2012 р. було проведено позапланову перевірку дотримання відповідачем вимог природоохоронного законодавства, за результатами якої було складено акт № 09/589 від 17.05.2012 (а.с.8-9). В ході перевірки виявлено, що відповідач використовує земельну ділянку (землі лісового фонду) площею 0,3га по АДРЕСА_1 під розміщення, експлуатацію та обслуговування комплексу будівель кафе "Шашличок". Зазначена земельна ділянка огороджена парканом та має обмежений доступ. На момент проведення перевірки на вказаній земельній ділянці ведуться будівельні роботи зі зведення майбутньої дерев'яної споруди. Дозвільно-проектної документації не надано, що є порушенням ст.ст. 26, 27, 28, 29, 40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 36 Закону України "Про екологічну експертизу", ДБН А.2.2-3-204, ДБН А.2.2-1-2003. Територія комплексу будівель загороджена парканом. На території комплексу виявлено пошкодження до ступеня росту дерев породи сосна звичайна d=30 см, 32 см, 36 см, 60 см, 52 см. Лісорубний квиток (ордер) на видалення зелених насаджень не надано, що є порушенням ст.ст. 48, 52 Лісового кодексу України, постанови КМ України від 23.05.2007 № 761 (761-2007-п) . На відкритому ґрунті відповідачем складуються відходи різного морфологічного складу. Джерела засмічення у кількості двох ділянок площею 18 кв.м., об'ємом 27 куб.м. і 18 кв.м., об'ємом 9 куб.м., що є порушенням ст.ст. 20, 22, 34, 44 Закону України "Про відходи". До акту перевірки № 09/589 від 17.05.2012 додано акти обстеження земельної ділянки від 17.05.2012, план-схеми та фотофіксації (а.с.10-13).

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач та прокуратура зазначали про те, що внаслідок використання земельної ділянки з порушенням екологічного законодавства, а саме через засмічення земельної ділянки відходами різного морфологічного складу та пошкодження до ступеня припинення росту 5 дерев, державі було завдано шкоду у загальному розмірі 469 449,80 грн., з яких: 12221 грн. - збитки, завдані внаслідок самовільного вирубування дерев до ступеня припинення росту; 171460,80 грн. - збитки, завдані засміченням земельної ділянки внаслідок порушення природоохоронного законодавства; 285768 грн. - збитки, завдані засміченням земельної ділянки внаслідок порушення природоохоронного законодавства у зв'язку із засміченням відходами (а.с.14-16).

Частину збитків, про стягнення яких позивачем та прокуратурою було подано позов у даній справі, становлять збитки, завдані засміченням двох земельних ділянок відходами.

Відповідно до п."в" ч.1 ст. 211 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення: псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами.

Відповідно до ч.3 ст. 46 Закону України "Про охорону земель" забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на землях природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, у межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об'єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людини.

Згідно зі ст. 43 Закону України "Про відходи" підприємства, установи, організації та громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи зобов'язані відшкодувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про відходи, в порядку і розмірах, встановлених законодавством України.

Наказом Міністерства охорони навколишнього середовища України № 149 від 04.04.2007 (z0422-07) було затверджено Методику визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, згідно з п.п.1.2,1.3,3.3,4.1 якої ця Методика встановлює порядок розрахунку розмірів відшкодування шкоди суб'єктами господарювання в процесі їх діяльності через забруднення земель хімічними речовинами, їх засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і поширюється на всі землі України незалежно від форм їх власності, та застосовується під час встановлення розмірів шкоди від засмічення земель будь-якого цільового призначення, що сталося, зокрема, внаслідок самовільного розміщення промислових, побутових та інших відходів. Землі вважаються засміченими, якщо на відкритому ґрунті наявні сторонні предмети і матеріали, сміття без відповідних дозволів, що призвело або може призвести до забруднення навколишнього природного середовища. Факт засмічення земель встановлюється уповноваженими особами, які здійснюють контроль за додержанням природоохоронного законодавства шляхом оформлення актів перевірок, протоколів про адміністративні правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт засмічення земель. Розміри шкоди обчислюються уповноваженими особами, що здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства, на основі актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення земель, протягом шести місяців з дня виявлення порушення.

Позивач та прокуратура посилались на те, що факт засмічення відповідачем земельних ділянок, розташованих по АДРЕСА_1 було встановлено в ході перевірки відповідача, яку проводили 17.05.2012 р. Однак, як вірно зазначив у своєму рішенні місцевий господарський суд, позивачем та прокуратурою не надано доказів, які б підтверджували належність відповідачу будівельного сміття на земельній ділянці. З доданих до актів обстеження фотофіксацій не вбачається, що відходи знаходяться саме на ділянці відповідача, як і не вбачається наявності огородження земельної ділянки парканом та обмеження доступу до неї.

Апеляційна інстанція не прийняла до уваги посилання прокуратури на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 21.11.2012 у справі № 2а-13694/12/2670 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_6 до Державної екологічної інспекції у м.Києві про визнання неправомірними дій, залишену без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2013 (73-84), оскільки під час розгляду вказаної адміністративної справи перевірялась лише правомірність дій старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Рябця О.П. щодо складання акту перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства № 09/589 від 17.05.2012, а наявність чи відсутність в діях відповідача порушень вимог природоохоронного законодавства не була предметом дослідження у адміністративній справі № 2а-13694/12/2670.

Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку про те, що підставою для розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі або територіальній громаді внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, є зазначені документи в їх сукупності, оскільки саме вони можуть підтвердити сам факт забруднення земельної ділянки, а також її розмір.

Натомість прокурором та позивачем не надано матеріалів адміністративного правопорушення, а без цих документів відсутні підстави стягувати шкоду лише на підставі поданого позивачем розрахунку. Позивачем та прокуратурою не надано ані місцевому господарському суду, ані суду апеляційної інстанції належних доказів, які б свідчили про факт забруднення саме відповідачем спірної земельної ділянки та/або про притягнення відповідача до адміністративної відповідальності.

Проте, колегія не може погодитися з передчасними висновками судів попередніх інстанцій про недоведеність позовних вимог з огляду на таке.

Згідно з абзацом 2 ст. 1 Закону України "Про відходи" відходи - будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їхутворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення.

Відповідно до п."а" ч.1 ст. 32 та ч.ч.4, 7 ст. 33 Закону України "Про відходи" з метою обмеження та запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини забороняється вести будь-яку господарську діяльність, пов'язану з утворенням відходів, без одержання від спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів. Зберігання та видалення відходів здійснюються в місцях, визначених органами місцевого самоврядування з врахуванням вимог земельного та природоохоронного законодавства, за наявності спеціальних дозволів, у яких визначені обсяги відходів відповідно до встановлених лімітів та умови їх зберігання. Забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів, у тому числі побутових, у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на територіях природно-заповідного фонду, на землях природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, в межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об'єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людини.

Аналогічні приписи містяться у ч.2 ст. 55 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", згідно якої розміщення відходів дозволяється лише за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими радами територіях у межах установлених лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм способом, що забезпечує можливість їх подальшого використання як вторинної сировини і безпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людей.

Згідно з п.п.3.1,3.2,3.3 Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства (далі - Методика № 149 (z0422-07) ), затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 27.10.1997 р. № 171 (z0285-98) та зареєстрованої в Мінюсті України 05.05.1998 р. за № 285/2725 (в редакції наказу від 04.04.2007 № 149 (z0422-07) ), землі вважаються забрудненими, якщо в їх складі виявлені негативні кількісні або якісні зміни, що сталися в результаті господарської діяльності чи впливу інших чинників. При цьому зміни можуть бути зумовлені не тільки появою в зоні аерації нових шкодочинних речовин, яких раніше не було, а і збільшенням вмісту речовин, що перевищує їх граничнодопустиму концентрацію, які характерні для складу незабрудненого ґрунту або у порівнянні з даними агрохімічного паспорта (для земель сільськогосподарського призначення). Землі вважаються засміченими, якщо на відкритому ґрунті наявні сторонні предмети і матеріали, сміття без відповідних дозволів, що призвело або може призвести до забруднення навколишнього природного середовища. Факти забруднення (засмічення) земель встановлюються уповноваженими особами, які здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства шляхом оформлення актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення та засмічення земель.

Відповідно до п.1.4 Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 464 від 10.09.2008 (z0018-09) , акт перевірки це документ, який є, зокрема, носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та його дотримання.

Отже, зазначений акт слід розцінювати як належний доказ, в якому зафіксовано факт вчинення порушення природоохоронного законодавства.

Як правильно зазначає заявник, правомірність дій державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища при проведенні перевірки та складанні акта від 17.05.2012 встановлено в порядку адміністративного судочинства, а саме постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 21.11.2012 у справі № 2а-13694/12/2670, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2013. Вказаними судовими рішеннями встановлено факти поштового направлення 07.06.2012 р. позивачем на адресу відповідача примірника акта перевірки № 09/589 від 17.05.2012.

Відтак, вказаний акт перевірки на час вирішення спору є чинним, зазначені в акті відомості відповідачем за допомогою належних і допустимих доказів не спростовані, в тому числі й розмір шкоди, визначеної в розрахунках, а контррозрахунок шкоди не поданий.

Відповідно до ст. 43 ГПК України господарський суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом. Ніякі докази не мають для господарського суду заздалегідь встановленої сили.

Згідно з ч.ч.1,2 ст. 101 та п.7 ч.2 ст. 105 ГПК України у процесі перегляду справи апеляційний господарський суд за наявними у справі і додатково поданими доказами повторно розглядає справу. Апеляційний господарський суд не зв'язаний доводами апеляційної скарги і перевіряє законність і обґрунтованість рішення місцевого господарського суду у повному обсязі. У постанові мають бути зазначені: обставини справи, встановлені апеляційною інстанцією, доводи, за якими апеляційна інстанція відхиляє ті чи інші докази, мотиви застосування законів та інших нормативно-правових актів.

В основу рішення про відмову в позові покладено висновок суду про недоведеність належними доказами (матеріалами адміністративного правопорушення) фактів забруднення відповідачем будівельними відходами використовуваної земельної ділянки та її самовільного зайняття, оскільки саме такі матеріали нібито є підставою для розрахунку розміру завданої шкоди.

Проте, предметом даного спору є, зокрема, відшкодування шкоди, заподіяної засміченням земельної ділянки, але аж ніяк не її забрудненням, що не слід ототожнювати. Чинним законодавством передбачено різну кваліфікацію правопорушень "забруднення земель" і "засмічення земель" та різні способи обчислення розміру шкоди при їх вчиненні (розділи 4 та 5 Методики № 149 (z0422-07) відповідно).

Встановлений екологічною перевіркою факт засмічення відповідачем земельної ділянки є достатнім для відшкодування шкоди незалежно від того, призвело це чи може в майбутньому призвести до забруднення земельної ділянки. Тому для встановлення обставин заподіяння шкоди внаслідок засмічення земельної ділянки не потрібно встановлювати факт наявності негативних (шкодочинних) речовин у ґрунтах, вміст яких перевищує природний фон, що призводить до їх кількісних або якісних змін, а достатньо лише встановлення наявності на території земельних ділянок сторонніх предметів, матеріалів чи сміття.

Отже, судами не спростовано факт порушення відповідачем вимог природоохоронного законодавства саме шляхом засмічення землі будівельними відходами.

Крім того, всупереч вимогам ст.ст. 43, 101, 105 ГПК України судами не з'ясовано, чи є відповідач законним користувачем земельною ділянкою по АДРЕСА_1 чи здійснювалися ним будівельні роботи на цій земельній ділянці, внаслідок чого помилково не з'ясовано наявність причинно-наслідкового зв'язку між проведенням підприємцем будівельних робіт та завданням шкоди державі шляхом засмічення земель будівельними відходами та самовільної вирубки дерев. Також судами не досліджено обставин отримання чи неотримання ОСОБА_6 припису про усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства від 14.05.2013, який в матеріалах справи відсутній, однак, міг бути витребуваний в порядку ст. 65 ГПК України.

Апеляційним судом також помилково було залишено поза увагою та не спростовано доводи апелянта (прокуратури) про те, що складання протоколу про адміністративне правопорушення стало неможливим з причин неявки відповідача та ненадання ним пояснень щодо вчиненого правопорушення, незважаючи на вимогу щодо його явки, викладену в повідомленні Держекоінспекції в м.Києві від 14.05.2012 (а.с.139). В розрізі цього судами належним чином не відхилено доводи апелянта про те, що інспекція була позбавлена можливості притягнути відповідача до адміністративної відповідальності з тих мотивів, що для складання протоколу про адміністративне правопорушення необхідні паспортні дані правопорушника, посада, обставини правопорушення, підпис винної особи, заперечення тощо. З'ясування цих обставин має істотне значення для встановлення перешкод, які завадили притягненню відповідача до адміністративної відповідальності.

Водночас, чинне природоохоронне законодавство не визначає протокол про адміністративне правопорушення в якості єдиного (допустимого) доказу на підтвердження факту вчинення особою екологічного правопорушення. Тому протокол про адміністративне правопорушення є лише одним з доказів вчинення такого правопорушення.

Разом з тим, суд першої інстанції безпідставно послався в обґрунтування недоведеності завдання шкоди в заявленому розмірі на пункт 4.1 Методики № 149 (z0422-07) , який стосується обставин забруднення земель, так як в даному випадку прокуратура та позивач посилаються саме на засмічення землі відходами, а за таке екологічне правопорушення розмір збитків визначається згідно з розділом 5 Методики № 149 (z0422-07) .

За вищенаведених обставин, касаційною інстанцією визнаються передчасними висновки судів про те, що за умов ненадання матеріалів адміністративного правопорушення, неможливим є застосування акту перевірки від 17.05.2012, актів обстеження земельної ділянки від 17.05.2012, план-схем та розрахунку заподіяної шкоди в якості належних доказів на підтвердження наявності підстав для відшкодування шкоди, заподіяної державі внаслідок засмічення земель відходами,.

Колегія не може не погодитися з твердженням заявника про те, що всупереч приписів ст. 84 ГПК України рішення суду першої інстанції взагалі не містить мотивів в обґрунтування відмови у задоволенні частини позовних вимог, а саме в частині відшкодування 12221 грн. шкоди, завданої внаслідок вирубування 5 дерев. Апеляційний суд на вказані порушення норм процесуального права безпідставно уваги не звернув.

Що стосується висновків апеляційного суду про недоведеність завдання відповідачем шкоди внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, то такі висновки не мають істотного значення для даної справи з огляду на наступне.

По-перше, питання самовільного зайняття відповідачем земельної ділянки та можливого відновлення прав законного власника чи землекористувача можуть бути лише предметом іншого позовного провадження, оскільки виходячи зі змісту п.п."б","в" ч.1 ст. 211 Земельного кодексу України самовільне зайняття земельних ділянок та засмічення земель промисловими, побутовими та іншими відходами є різними порушеннями земельного законодавства.

По-друге, розрахунки розміру завданої шкоди ґрунтуються передусім на положеннях Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 27.10.1997 р. № 171 (z0285-98) та зареєстрованої в Мінюсті України 05.05.1998 р. за № 285/2725 (в редакції наказу від 04.04.2007 № 149 (z0422-07) ).

В свою чергу, в разі виникнення між сторонами спірних правовідносин щодо відшкодування збитків, завданих внаслідок самовільного зайняття відповідачем чужої земельної ділянки, тобто без належних правовстановлюючих документів на землю (абзац 16 ст. 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель"), можуть виникнути підстави для застосування Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покрову (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою КМ України від 25.07.2007 № 963 (963-2007-п) (далі - Методика № 963), що не слід ототожнювати з Методикою визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженою наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 27.10.1997 р. № 171 (z0285-98) та зареєстрованої в Мінюсті України 05.05.1998 р. за № 285/2725 (в редакції наказу від 04.04.2007 № 149 (z0422-07) ).

Адже, згідно з п.7 Методики № 963 (963-2007-п) розрахунок розміру шкоди, заподіяної юридичним та фізичним особам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, проводиться Держекоінспекцією та її територіальними органами або Держсільгоспінспекцією та її територіальними органами.

Отже, наведене вище вимагає від суду касаційної інстанції встановлювати фактичні обставини справи, зокрема, щодо доведеності чи недоведеності належними доказами факту засмічення відповідачем земельної ділянки будівельними відходами, що безумовно виходить за межі перегляду справи в порядку касації (ч.2 ст. 111-7 ГПК України) та є підставою для скасування рішення і постанови з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції у зв'язку з неповним встановленням та з'ясуванням судами обставин справи, які мають істотне значення для правильного вирішення спору.