826/11851/15 Про визнання протиправними дії Міністерства юстиції України щодо прийняття рішення про скасування державної реєстрації наказу Державної комісії України по запасах корисних копалин "Про затвердження Інструкції про зміст, оформлення і порядок подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин" - 17.05.2019 Прийняття

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва в складі колегії суддів: Федорчука А.Б., Аблова Є.В., Шулежко В.П. від 05.08.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Ганечко О.М., Коротких А.Ю., Хрімлі О.Г. від 24.09.2015 у справі №826/11851/15 за позовом Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій та скасування наказу,

В червні 2015 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття рішення про скасування державної реєстрації наказу Державної комісії України по запасах корисних копалин № 35 від 04.09.1995 "Про затвердження Інструкції про зміст, оформлення і порядок подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин" (z0394-95) , зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.11.1995 за № 394/930 (z0394-95) ;

скасувати та визнати недійсним рішення Міністерства юстиції України про скасування державної реєстрації наказу Державної комісії України по запасах корисних копалин № 35 від 04.09.1995 "Про затвердження Інструкції про зміст, оформлення і порядок подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин" (z0394-95) , зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.11.1995 за № 394/93 (z0394-95) .

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що прийнятий відповідачем наказ фактично зупиняє виконання державної експертизи та оцінки запасів металічних та неметалічних корисних копалин, оскільки нового механізму та порядку проведення такої експертизи та оцінки не розроблено.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 серпня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди не взяли до уваги нормативних актів, якими визначаються повноваження Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ) та не врахували, що ДКЗ не лише не позбавлено повноважень в сфері проведення геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин, а ДКЗ здійснює інші функції, які випливають із суті державної експертизи та оцінки, і рішення ДКЗ є єдиною легальною основою для постановки запасів корисних копалин на Державний баланс. Крім того, суди не врахували, що відповідач всупереч вимог Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України № 32/5 від 31.07.2000 (z0458-00) , попередньо не повідомив позивача, який видав наказ № 35 від 04.09.1995, про необхідність внесення змін до нього або визнання його таким, що втратив чинність. Як і не враховано того, що іншого органу, крім ДКЗ (яка не має права видавати нормативно-правові акти з 2008 року), для визнання Інструкції такою, що втратила чинність, не визначено, оскільки ні Держгеокадастр (до сфери управління якого належить ДКЗ), ні Міністерство екології та природних ресурсів України (якому підзвітна Держгеонадра) не є правонаступником ДКЗ чи її керуючим органом.

Заперечення та відзиви на касаційну скаргу не надходили.

Суд касаційної інстанції, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що наказом ДКЗ від 04.09.1995 № 35 "Про затвердження Інструкції про зміст, оформлення і порядок подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин", зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.11.1995 за № 394/930 (z0394-95) , встановлено основні вимоги до змісту матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин, геолого-технологічної частини звіту, техніко-економічного обґрунтування параметрів кондицій, підрахунку запасів та оцінки підготовленості родовищ корисних копалин до промислового освоєння.

Зазначений нормативно-правовий акт було видано відповідно до ст. 45 Кодексу України про надра та п. 16 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (865-94-п) , а також п. 4 Положення про ДКЗ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.09.1992 № 526 (526-92-п) .

В подальшому Законом України від 16.10.2012 № 5456-VІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні" (5456-17) внесено зміни, зокрема до ст. 45 Кодексу України про надра, згідно з якими повноваження щодо проведення експертизи кондицій на мінеральну сировину та запасів корисних копалин розвіданих родовищ, а також запасів корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, надано центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (на час розгляду справи згідно з розділом II Схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 (442-2014-п) , це - Державна служба геології та надр України).

Крім того, п. 10 розділу І Закону України від 16.10.2012 № 5456-VІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні" (5456-17) , внесено зміни до Закону України "Про державну геологічну службу України" (1216-14) , зокрема в частині виключення положень ст. 7 цього Закону, відповідно до яких ДКЗ провадить на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державну експертизу геологічних матеріалів щодо вивчення та використання надр. Постанова Кабінету Міністрів України від 05.09.1992 № 526 "Питання Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державному комітеті України по геології і використанню надр" (526-92-п) , визнана такою, що втратила чинність, згідно із п. 3 постанови Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 року №1689 "Про затвердження Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин" (1689-2000-п) .

На сайті Міністерства юстиції України (http://old.minjust.gov.ua/) розміщена інформація про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту, відповідно до підп. "г" п. 17 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (731-92-п) .

27 травня 2015 року Міністерство юстиції України розмістило наказ № 736/5 від 18.05.2015, відповідно до якого прийнято рішення про скасування державної реєстрації наказу ДКЗ від 04.09.1995 № 35 "Про затвердження Інструкції про зміст, оформлення і порядок подання на розгляд Державної комісії України по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.11.1995 № 394/930 (z0394-95) .

ДКЗ вважає, що наказ від 18.05.2015 за № 736/5 прийнятий Міністерством юстиції України в порушення вимог законодавства, а отже підлягає скасуванню.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з правомірності дій та оскаржуваного рішення відповідача, оскільки наказ ДКЗ від 04.09.1995 № 35 не було приведено у відповідність із Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні" (5456-17) , а тому у Міністерства юстиції України були всі підстави для прийняття наказу від 18.05.2015 №736/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта".

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п. 16 Положення Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (731-92-п) (далі - Положення № 731), у разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, акта законодавства, відповідно до якого прийнято нормативно-правовий акт, орган, що видав цей нормативно-правовий акт, зобов`язаний у місячний термін внести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність. Зміни і доповнення, внесені до нормативно-правового акта, а також рішення про втрату нормативно-правовим актом чинності, підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому цим Положенням.

Отже, з урахуванням викладеного, наказ ДКЗ при Державному комітеті України по геології і використанню надр від 04.09.1995 № 35 "Про затвердження Інструкції про зміст, оформлення і порядок подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин", зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.11.1995 року за № 394/930 (z0394-95) , підлягав приведенню у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом визнання його таким, що втратив чинність.

Як встановлено судами Міністерство екології та природних ресурсів листом від 09.10.2014 №5/3-6/12350-14 повідомило Міністерство юстиції України, що Міністерство екології та природних ресурсів опрацювало доручення Прем`єр-міністра України Яценюка А.П. від 23.08.2014 № 29598/1/1-14 до листа Мін`юсту від 28.07.2014 № 9825-0-4-11/10.1 та лист Міністерства юстиції України від 25.07.2014 № 10.1-19/46 щодо стану виконання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів за І півріччя 2014 року та приведення нормативно-правових актів у відповідність з Конституцією та законодавством України. В листі також зазначено, що Мінприроди України підготовлено доручення Міністра екології та природних ресурсів України від 02.09.2014 № 79/1-д, яким доручено структурним підрозділам міністерства та центральним органам виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України у строки, запропоновані листом Міністерства юстиції України від 25.07.2014 № 10.1-19/46, привести нормативні-правові акти у відповідність до Конституції та законодавства України.

Міністерство юстиції України листом від 07.11.2014 №10.1-19/75 запропонувало Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, а також іншим органам, забезпечити постійний перегляд виданих нормативно-правових актів з метою приведення їх у відповідність з Конституцією та законами України, іншими актами законодавства, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та acqusi communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини.

Листом Міністерства юстиції України від 07.11.2014 №10.1-19/75 попереджено про те, що в разі не дотримання Міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вимог щодо приведення у відповідність до законодавства нормативно-правових актів, які підлягають державній реєстрації, такі акти будуть скасовані рішенням про державну реєстрацію відповідно до абз. 1 п. 7 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31.07.2000 №32/5 (z0458-00) , зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 31.07.2000 за №458/4679 (z0458-00) (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 №884/5 (z0741-13) ).

Також, листами від 26.01.2015 № 9825-0-4-11/10.1 та від 19.03.2015 № 10.1-19/29 Міністерство юстиції України пропонувало Міністерству екології та природних ресурсів України привести наказ Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державному комітеті України по геології і використанню надр від 04.09.1995 № 35 "Про затвердження Інструкції про зміст, оформлення і порядок подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин" у відповідність до законодавства та відповідний розпорядчий документ подати на державну реєстрацію.

Листом від 06.05.2015 № 44267-0-61-15 Міністерство екології та природних ресурсів України повідомило Міністерство юстиції України про проведену роботу з підготовки проекту наказу "Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державному комітеті України по геології і використанню надр від 04.09.1995 № 35".

Також встановлено, що, станом на 18.05.2015 від Міністерства екології та природних ресурсів України такого нормативно-правового акта на державну реєстрацію до Міністерства юстиції не надано.

Відповідно до п. 17 Положення № 731 рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано у зв`язку з: а) виявленням обставин, що не були відомі органу державної реєстрації під час реєстрації нормативно-правового акта; б) набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині; в) одержанням повідомлення від ДРС про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" або повідомлення ДРС про зупинення дії регуляторного акта чи окремих його положень відповідно до частини восьмої статті 28 зазначеного Закону"; в-1) одержанням висновку Мін`юсту, головних територіальних управлінь юстиції Мін`юсту в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, районних, районних у містах Києві та Севастополі, міськрайонних (у разі утворення) управлінь юстиції про невідповідність нормативно-правового акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та практиці Європейського суду з прав людини; г) виявленням порушень або недотримання вимоги пункту 16 цього Положення органом, що видав нормативно-правовий акт.

Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта можуть бути інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.

Згідно з п. 4 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31.07.2000 № 32/5 (z0458-00) (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 884/5 (z0741-13) ), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 31.07.2000 за N 458/4679 (z0458-00) (далі - Порядок № 32/5), підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта є: виявлення обставин, що не були відомі органу державної реєстрації під час реєстрації нормативно-правового акта; набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили повністю або в окремій його частині; одержання повідомлення від спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань реалізації державної регуляторної політики про виявлення будь-якої обставини, визначеної у ч. 1 ст. 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", або про припинення дії регуляторного нормативно-правового акта або окремих його положень відповідно до ст. 28 цього Закону; одержання висновку Секретаріату Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Міністерства юстиції України, головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, міжрайонних/міськрайонних (у разі утворення) управлінь юстиції про невідповідність нормативно-правового акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) 1950 року і протоколам до неї та практиці Європейського суду з прав людини; виявлення порушень або недотримання вимоги п. 16 Положення органом, що видав нормативно-правовий акт; інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.

Відповідно до п. 5, 6 Порядку № 32/5, скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта здійснює орган державної реєстрації, який здійснив державну реєстрацію цього акта.

У разі надходження до Міністерства юстиції України скарги на нормативно-правовий акт, зареєстрований територіальним органом Міністерства юстиції України, або в разі виявлення Міністерством юстиції України під час перевірки зареєстрованого територіальним органом Міністерства юстиції України нормативно-правового акта, що суперечить чинному законодавству, Міністерство юстиції України має право скасувати рішення про державну реєстрацію такого акта за встановленою цим Порядком процедурою.

Скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта здійснюється незалежно від часу його державної реєстрації.

Відповідно до п. 7 Порядку № 32/5 у разі, виникнення обставин, зазначених у підпунктах 4.1, 4.4, 4.5 пункту 4 цього Порядку, орган державної реєстрації попередньо письмово інформує орган, що видав нормативно-правовий акт, про такі обставини та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку. У разі виникнення обставин, зазначених у підпункті 4.2 пункту 4 цього Порядку, орган державної реєстрації попередньо письмово інформує орган, що видав нормативно-правовий акт, про необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або скасувати його і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку. Якщо під час перегляду виявлено, що зареєстрований нормативно-правовий акт видано суб`єктом нормотворення з порушенням законодавства, зокрема з перевищенням компетенції, рішення про державну реєстрацію такого акта може бути скасовано органом державної реєстрації без дотримання процедури, передбаченої абзацом першим цього пункту.

Як вбачається з матеріалів справи, Міністерство юстиції здійснило перевірку відповідності наказу ДКЗ при Державному комітеті України по геології і використанню надр від 04.09.1995 № 35 нормам чинного законодавства, зокрема ст. 45 Кодексу України про надра в чинній редакції та виявило його невідповідність вказаній нормі, що в свою чергу і підтвердило листом від 06.05.2015 № 44267-0-61-15 Міністерство екології та природних ресурсів України.

І оскільки ДКЗ при Державному комітеті України по геології і використанню надр від 04.09.1995 № 35 не було приведено у відповідність із Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні" (5456-17) , у Міністерства юстиції України були всі підстави для прийняття оскаржуваного наказу від 18.05.2015 №736/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта".

За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Доводи позивача, наведені в касаційній скарзі, ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції, та їм надана належна правова оцінка. Нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

Щодо вимог касаційної скарги про залучення до справи третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної служби геології та надр України, то зазначені вимоги в силу положень ч. 4 ст. 341 КАС України не можуть бути прийняті та розглянуті судом касаційної інстанції, оскільки не були предметом розгляду в суді першої інстанції.