815/157/15 Про визнання протиправним та скасування наказу прокурора області "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" - 20.02.2019 Прийняття

касаційну скаргу прокуратури Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2015 року (головуючий суддя - Золотніков С.С., судді: Осіпов Ю.В., Скрипченко В.О.)

за позовом ОСОБА_4 до прокуратури Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог.

ОСОБА_4 (далі - позивач) звернувся з адміністративним позовом до прокуратури Одеської області (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Одеської області від 29 грудня 2014 року № 3115к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".

Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2015 року відмовлено ОСОБА_4 у задоволенні позовних вимог.

Відмовляючи у задоволенні вимог позивача, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржений наказ прийнятий відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які визначені Конституцією України (254к/96-ВР) , Законом України "Про прокуратуру" та затвердженим постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1789-VII Дисциплінарним статутом прокуратури України.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2017 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2015 року - скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги ОСОБА_4 -задоволено:

- визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Одеської області від 29 грудня 2014 року № 3115к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".

Суд апеляційної інстанції, зокрема, мотивує своє рішення тим, що перевірка Білгород-Дністровської міжрайонної прокуратури була проведена по 14 напрямкам, по більшості з яких зроблено висновки про відповідність роботи прокуратури вимогам галузевих наказів Генерального прокурора України, а виявлені недоліки не можуть бути підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає його незаконним та необґрунтованим, а тому просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Зокрема, скаржник вказує, що кількість виявлених порушень вимог законодавства та галузевих наказів Генерального прокурора України при здійснені позивачем керівництва Білгород-Дністровською міжрайонною прокуратурою була значною, недоліки мали місце за всіма видами діяльності, а їх зміст і суть у сукупності засвідчують обґрунтованість висновку прокурора області про неналежне виконання ОСОБА_4 своїх службових обов'язків, що базується на даних проведеної комплексної перевірки.

Позивач скористався своїм правом та надіслав до суду заперечення на касаційну скаргу в яких зазначив, що рішення суду апеляційної інстанції винесене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваного судового рішення.

Клопотання про розгляд справи за участі скаржника не заявлено.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ.

Як було встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, з 19 грудня 2013 року на ОСОБА_4 було покладено виконання обов'язків Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора, а з 28 травня 2014 року його призначено на вказану посаду.

На виконання розпорядження прокурора Одеської області від 03 грудня 2014 року № 587, групою працівників апарату прокуратури області під керівництвом заступника прокурора Одеської області Костенка С.К. з 08 по 10 грудня 2014 року проведено перевірку стану виконання вимог Конституції України (254к/96-ВР) , Закону України "Про прокуратуру", галузевих наказів Генерального прокурора України у Білгород-Дністровській міжрайонній прокуратурі. За результатами перевірки складено доповідні записки, в яких запропоновано визнати стан виконання вимог Конституції України (254к/96-ВР) , Закону України "Про прокуратуру", галузевих наказів Генерального прокурора України у Білгород-Дністровській міжрайонній прокуратурі таким, що не у повній мірі відповідають вимогам галузевих наказів Генерального прокурора України та потребують вжиття невідкладних додаткових заходів до його покращання. Також, запропоновано результати перевірки заслухати на колегії прокуратури області.

Матеріалами справи, також, встановлено, що 24 грудня 2014 року колегією прокуратури Одеської області прийнято рішення, яким визнано стан виконання вимог Конституції України (254к/96-ВР) , Закону України "Про прокуратуру", галузевих наказів Генерального прокурора України у Білгород-Дністровській міжрайонній прокуратурі таким, що не у повній мірі відповідає сучасним вимогам та потребує вжиття невідкладних додаткових заходів до його покращання. За неналежне виконання службових обов'язків, грубі порушення в організації виконання вимог галузевих наказів Генерального прокурора України запропоновано вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора ОСОБА_4.

Наказом прокурора Одеської області від 29 грудня 2014 року № 3115к за неналежне виконання службових обов'язків, грубі порушення вимог галузевих наказів Генерального прокурора України, незабезпечення ефективної реалізації повноважень щодо керівництва міжрайонною прокуратурою Білгород-Дністровському міжрайонному прокурору старшому раднику юстиції ОСОБА_4 оголошено догану.

Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинні на момент виникнення спірних правовідносин). Конституція України (254к/96-ВР) .

Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

' 'br' Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 №1789-XII (1789-12) (далі - Закон №1789-XII (1789-12) )

Згідно із ч.3 ст. 48 Закону №1789-XII, за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.

Дисциплінарний статут прокуратури України затверджено постановою Верховної Ради України від 06.11.1991р. №1789-XII (далі - Дисциплінарний статут).

Відповідно до ст.2 Дисциплінарного статуту прокуратури України, працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.

Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоду інтересам держави та суспільства.

За змістом ст. 8 Дисциплінарного статуту, дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Винесення виправдувального вироку, повернення кримінальної справи для додаткового розслідування, скасування запобіжного заходу та інших процесуальних рішень тягне дисциплінарну відповідальність прокурорів і слідчих, якщо ними в процесі слідства були допущені недбалість або несумлінність.

Стаття 9. Дисциплінарними стягненнями є: догана; пониження в класному чині; пониження в посаді; позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; звільнення; звільнення з позбавленням класного чину.

Стаття 11. Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила; в разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

Стаття 12. Дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців.

За один і той самий проступок може бути накладене тільки одне дисциплінарне стягнення.

Рішення про звільнення або притягнення до дисциплінарної відповідальності таких осіб оскаржується в установленому закономпорядку.

Стаття 13. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора, який оголошується працівнику під розписку.

Наказ Генеральної прокуратури України від 26 грудня 2011 року №1гн "Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України" (далі-Наказ)

Згідно з п.п. 1, 1.1, 2, 2.1 Наказу, прокурорів районів зобов'язано здійснювати належне керівництво підпорядкованими працівниками, спрямовувати їх діяльність на ефективне виконання покладених на прокуратуру завдань і функцій, приділяти постійну увагу удосконаленню організації роботи і контролю виконання.

У п.п. 21, 21.1 передбачено вважати основними критеріями оцінки ефективності діяльності органів прокуратури України: дотримання Конституції та законів України при здійсненні прокурорських повноважень, забезпечення належної організації роботи, повноту і своєчасність вжитих заходів до усунення порушень законності, реальне поновлення прав і свобод громадян та законних інтересів держави, відшкодування завданих збитків, притягнення винних до встановленої законом відповідальності.

Діяльність органів прокуратури вирішено оцінювати комплексно у площині фахового вирішення питань, що належать до компетенції прокуратури, у поєднанні із статистичними даними, які характеризують якість роботи та можуть об'єктивно порівнюватися.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Узагальнюючи вищенаведені норми законодавства, вбачається, що дисциплінарне стягнення застосовується до прокурорсько-слідчих працівників за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків.

Дисциплінарна відповідальність носить індивідуальний характер, а тому має застосовуватись до конкретного прокурорсько-слідчого працівника за невиконання чи неналежне виконання ним службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

При цьому, конкретний вид дисциплінарного стягнення обирається за результатами з'ясування обставин проступку та одержання письмових пояснень від особи, яка його вчинила, залежно від ступеню вини та тяжкості проступку.

Твердження ж скаржника про те, що апеляційний суд не мав права звертати уваги на відсутність в оскаржуваному наказі конкретних грубих прорахунків в роботі позивача, так як чинним законодавством не визначено критеріїв віднесення порушень службових обов'язків до грубих чи негрубих прорахунків, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки кожний вид відповідальності передбачає покарання за порушення, яке має причинний зв'язок з негативними наслідками, що настали з підстав скоєння цього порушення.

Згідно з частинами першою та третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Аналогічні вимоги щодо судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень містить чинна редакція КАС України (2747-15) .

В свою чергу, рішення розширеного засідання колегії прокуратури Одеської області від 24 грудня 2014 року, оскаржуваний наказ прокурора Одеської області від 29 грудня 2014 року № 3115к та інші досліджені судами матеріали справи не містять обґрунтування причин для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Суд апеляційної інстанції дослідив повний перелік наведених відповідачем доводів, які зазначені в описовій частині оскаржуваного наказу та які слугували підставою для його прийняття, та дійшов обґрунтованого висновку, що будь-які факти в обґрунтування зазначених доводів щодо грубих прорахунків у застосуванні управлінських та контрольних повноважень з боку позивача в оскарженому наказі не доведено, оскільки кожен з цих доводів було спростовано поясненнями позивача та доказами наявними в матеріалах справи відповідно.

Відповідач не довів фактів порушення позивачем своїх службових обов'язків, що спричинили настання негативних наслідків, тобто тих обставин, які передбачають притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності.

За такого правового регулювання та обставин справи вбачається, що Прокуратура Одеської області, виносячи наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, діяла на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, але з порушенням вимог статті 11 Статуту, без урахування всіх обставин, що мали значення для винесення оскаржуваного наказу.

Доводи касаційної скарги висновки суду апеляційної інстанції щодо підстав для задоволення позову не спростовують.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.