826/2415/16 Про визнання незаконним та скасування рішення атестаційної комісії, визнання протиправними та скасування наказу про звільнення з правоохоронних органів, поновлення на посаді в органах поліції та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу - 20.02.2019 Прийняття

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2016 року (суддя: Іщук І.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року (судді: Мацедонська В.Е., Лічевецький І.О., Мельничук В.П.) у справі №826/2415/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції у м. Києві, Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в м. Києві №4 в особі Головного управління Національної поліції в м. Києві про визнання протиправним та скасування рішення, наказу про звільнення зі служби, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції України у м.Києві (далі - ГУ НП у м.Києві), Атестаційної комісії Головного управління Національної комісії у м.Києві № 4 в особі Головного управління Національної поліції у м.Києві (далі - АК ГУ НП у м. Києві №4), в якому просить:

1) визнати протиправним та скасувати рішення АК ГУ НП у м. Києві №4, викладене у протоколі засідання від 08.12.2015, за яким ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;

2) визнати протиправним та скасувати наказ начальника ГУНП України у м.Києві від 21.01.2016 №39о/с в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в Національній поліції України.

3) зобов'язати ГУ НП у м.Києві поновити ОСОБА_2 на службі в Національній поліції України на посаді начальника слідчого відділення слідчого відділу Шевченківського управління поліції та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року, позов задоволено.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що з 01 вересня 2002 року по 06 листопада 2015 року ОСОБА_2 проходив службу на різних посадах в органах внутрішніх справ.

7 листопада 2015 року Наказом ГУ НП в м.Києві №63 о/с відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII (580-19) ) позивача без проведення конкурсу було призначено на посаду начальника відділення слідчого відділу Шевченківського управління поліції, з присвоєнням йому спеціального звання "капітан поліції".

01 грудня 2015 року ГУНП в м.Києві наказом №7 "Про створення атестаційних комісій Головного управління Національної поліції у м. Києві" вирішено провести відповідне атестування особового складу, в тому числі й позивача.

На підставі зазначеного наказу позивачем було проведено тестування та атестування, визначені "Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських", затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015 (z1445-15) (далі - Інструкція).

08 грудня 2015 року АК ГУ НП у м. Києві №4 складено висновок, відповідно до якого ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наказом начальника ГУ НП у м. Києві від 21.01.2015 №39 о/с "По особовому складу" капітана поліції ОСОБА_2, начальника відділення слідчого відділу Шевченківського управління поліції, звільнено зі служби в поліції згідно з пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону №580-VIII.

Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржуваний наказ відповідача - таким, що винесений з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при проведенні атестування та винесенні оскаржуваного наказу відповідачами не було дотримано визначеної чинним законодавством процедури, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_2 та, як наслідок, наявність підстав до їх задоволення.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними. При цьому, вважає, що суди попередніх інстанцій фактично надали оцінку підставам прийняття рішення атестаційної комісією, і таким чином перебрали на себе дискреційні повноваження останньої та прийняли нове рішення про відповідність позивача займаній посаді.

Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що позивачем було пропущено строк звернення до суду в частині позовних вимог про скасування висновку атестаційної комісії.

Заперечуючи проти вказаної касаційної позивач просить залишити її без задоволення, оскільки вважає доводи відповідача безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - такими, що ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VIII (580-19) (далі - Закон №580-VIII (580-19) ).

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII (580-19) .

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII (580-19) не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №580-VІІІ (580-19) , шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду начальника відділення слідчого відділу Шевченківського управління поліції ГУ НП у м. Києві.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Стосовно посилань скаржника на незадовільні результати тестування як на обставину, що свідчить про службову невідповідність позивача, колегія суддів зазначає, що згідно положень Інструкції № 1465 результати тестування обов'язково враховуються атестаційною комісією, однак вони не мають вирішального значення та мають оцінюватись разом з іншими матеріалами, що були подані до атестування.

Також, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Проте матеріали даної справи не містять жодних відомостей про те, яким саме критеріям не відповідав позивач та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ (580-19) .

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, відповідність особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону №580-VIII з'ясовується до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. У разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою працевлаштування на бажаній посаді. В той же час, звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних Сил України, необхідність поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Так само необґрунтованими є посилання відповідача на пропуск позивачем строку звернення до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування рішення АК ГУ НП у м. Києві №4 від 08.12.2015 року.

Оцінка вказаним обставинам вже була надана судом першої інстанції в ході вирішення клопотання відповідача про залишення адміністративного позову в цій частині без розгляду, під час розгляду якого було встановлено, що пропуск такого строку був зумовлений поважними причинами, а саме: неознайомленням позивача із протоколом засідання Комісії.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про поважність пропуску позивачем строку звернення до суду з вимогою про визнання протиправним та скасування рішення АК ГУ НП у м. Києві №4 від 08.12.2015 року та, наявність підстав для його поновлення.

Таким чином, доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у м.Києві, - без задоволення.