808/4684/13-а Про скасування розпорядження голови районної державної адміністрації "Про передачу у власність земельної ділянки на території сільської ради - 22.01.2019 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини А-0593 до Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області, треті особи - квартирно-експлуатаційний відділ м. Запоріжжя, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про скасування розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації від 11 жовтня 2010 року № 593 "Про передачу у власність земельної ділянки на території Новопетрівської сільської ради", за касаційною скаргою Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду у складі судді Лазаренка М.С. від 3 червня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Олефіренко Н.А., Суховарова А.В., Ясенової Т.І. від 17 лютого 2015 року,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини А-0593 звернувся до суду з позовом до Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області, треті особи - квартирно-експлуатаційний відділ м. Запоріжжя, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про скасування розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації від 11 жовтня 2010 року № 593 "Про передачу у власність земельної ділянки на території Новопетрівської сільської ради", в якому просив:

- скасувати розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації від 11 жовтня 2010 року № 593 "Про передачу громадянам у власність земельної ділянки на території Новопетрівської сільської ради".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 3 червня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2015 року, позовні вимоги заступника Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини А0593було задоволено.

Визнано протиправним та скасувати розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації від 11 жовтня 2010 року № 593 "Про передачу у власність земельної ділянки на території Новопетрівської сільської ради".

3. Суд першої інстанції, з яким погодилися суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про протиправність оскаржуваного розпорядження, оскільки відповідач порушив порядок управління майном, яке є у державній власності, а оскаржуване рішення прийняв поза межами повноважень, передбачених законодавством України. Також спірні земельні ділянки, які були надані для розміщення та обслуговування споруд і об'єктів військового полігону військової частини А-4322, за цільовим призначенням відносяться до земель оборони, а тому відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення неправомірно змінив їх цільове призначення на землі сільськогосподарського призначення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Бердянська районна державна адміністрація Запорізької області звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 3 червня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2015 року та ухвалити нову постанову. якою відмовити заступнику Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини А0593 у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Бердянської районної ради "Про матеріали інвентаризації землекористувань" від 28 грудня 2000 року № 7 затверджено матеріали інвентаризації землекористувань Донецької КЕЧ військової частини А4322; дозволено Земельно-кадастровому бюро при Бердянському районному відділі земельних ресурсів провести роботи по закріпленню меж земельних ділянок на місцевості і виготовленню державного акту на право постійного користування; доручено Бердянському районному відділу земельних ресурсів внести відповідні зміни до земельно-кадастрової документації.

Наказом Головнокомандувача військ Протиповітряної оборони Збройних сил України від 5 листопада 2003 року № 75 військову частину А-4322 ліквідовано, її правонаступником визначено військову частину А-0593 та зобов'язано командувача військової частини А-0593 прийняти казармено-житловий фонд із земельною ділянкою ліквідованої в/ч А-4322.

На підставі наказу Головнокомандувача військ Протиповітряної оборони від 5 листопада 2003 року № 75 між військовими частинами складено акт прийому-передачі казармено-житлового фонду, комунальних споруд і обладнання, квартирного майна, палива і території військового містечка № 3 розташованого в с. Новопетрівка Бердянського району Запорізької області.

Згідно з пунктами 3 та 4 даного акта військова частина А-0593 прийняла від військової частини А-4322 земельну ділянку, площею 2802,06 га та технічну документацію на казармено-житловий фонд, після чого складено ліквідаційний баланс в/ч А-4322. У подальшому був складений акт від 30 грудня 2005 року відповідно до пунктів 3, 4 якого Квартирно-експлуатаційний відділ м. Запоріжжя прийняв від Донецької квартирно-експлуатаційної частини земельну ділянку площею 2802,06 га та технічну документацію на землекористування після чого складено ліквідаційний баланс військової частини А-4322. Зазначений акт прийому-передачі військового майна затверджено начальником Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління.

3 квітня 2009 року виконуючий обов'язки голови Бердянської районної державної адміністрації видав розпорядженням № 192 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою", яким припинено право користування військової частини А-4322 Бердянського гарнізону Донецької КЕЧ земельною ділянкою, площею 2802,06 га, на території Новопетрівської сільської ради Бердянського району, у тому числі: рілля - 1037,38 га, пасовища - 1581,53 га, під господарськими шляхами і прогонами - 5,26 га, забудовані землі - 116,68 га, інші землі - 59,13 га, під водою - 2,08 га, яка надавалась рішенням сесії Бердянської районної ради від 28 грудня 2000 року № 7для розміщення та обслуговування об'єктів і споруд полігону.

Пунктом 2 вказаного розпорядження зазначену ділянку землі переведено до земель запасу (землі сільськогосподарського призначення) Новопетрівської сільської ради Бердянського району, площею 2802,06 га, у тому числі: рілля - 1037,38 га, пасовища - 1581,53 га, під господарськими шляхами і прогонами - 5,26 га, забудовані землі - 116,68 га, інші землі - 59,13 га, під водою - 2,08 га.

Пунктом 3 вказаного розпорядження визнано таким, що втратив чинність Державний акт на право постійного користування землею серії ІІ-ЗП № 001486, реєстраційний № 390 від 17 травня 2001 року, виданий військовій частині А-4322 Бердянського гарнізону Донецької КЕЧ для розміщення та обслуговування об'єктів і споруд полігону.

У подальшому протягом 2010 року на підставі розпоряджень голови Бердянської райдержадміністрації землі, на які вказаним розпорядженням припинено право користування військової частини А-4322 були передані у приватну власність громадян для ведення особистого селянського господарства.

Зокрема, відповідно до розпорядження голови Бердянської районної державної Адміністрації № 593 від 11 жовтня 2010 року затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які перебувають в запасі на території Новопетрівської сільської ради Бердянського району Запорізької області.

Пунктом 2 вказаного розпорядження передано безоплатно у власність громадянам земельну ділянку площею 6,0000 га, в тому числі: пасовища - 6,0000 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення (землі запасу), які розташовані на території Новопетрівської сільської ради.

На виконання вказаного розпорядження громадянам ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 оформлено та надано державний акт на право власності на земельну ділянку.

Рішенням господарського суду Запорізької області від 7 грудня 2010 року у справі № 15/45/09-4/20/10, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 15 лютого 2011 року та постановою Вищого господарського суду України від 19 травня 2011 року, визнано недійсним розпорядження голови Бердянської райдержадміністрації від 3 квітня 2009 року № 192 "Про припинення права користування земельною ділянкою". рішення господарського суду Запорізької області від 07 грудня 2010 року залишено без змін.

На виконання постанови Вищого господарського суду України від 19 травня 2011 року у справі № 15/45/09-4/20/10 головою Бердянської райдержадміністрації видано розпорядження від 20 червня 2011 року № 483, яким визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови райдержадміністрації від 3 квітня 2009 року № 192 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою".

6. Вважаючи, що визнання недійсним розпорядження голови Бердянської райдержадміністрації від 3 квітня 2009 року № 192 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою" тягне за собою скасування всіх розпоряджень голови Бердянської райдержадміністрації, які стосуються передачі у власність земельних ділянок військової частини А-4322, у тому числі і розпорядження голови Бердянської райдержадміністрації від 11жовтня 2010 року № 593 "Про передачу громадянам у власність земельних ділянок на території Новопетрівської сільської ради", заступник Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини А-0593 звернувся до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що спірна земельна ділянка не може вважатися землями оборони ще з 2004 року (закінчення процедури ліквідації військової частини А-4322 - юридичної особи, яка відповідно до акту на право постійного користування серії П-ЗП № 001486 від 17.05.2001 року, мала право використовувати земельну ділянку площею 2802 га, як землі оборони).

3 ліквідацією юридичної особи, права та обов'язки цієї юридичної особи припиняються, не переходять автоматично до іншої юридичної особи, тому що відповідно до статті 125, 126 Земельного кодексу України (в редакції чинній у 2004 році) право на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрами та посвідчується відповідним правовстановлюючим документом (у даному випадку актом постійного користування земельною ділянкою).

Суди помилково визначили належність спірної земельної ділянки до земель оборони.

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення надані у власність громадянам відповідно до розпорядження голови Бердянської районної державної Адміністрації № 593 від 11 жовтня 2010 року "Про передачу громадянам у власність земельних ділянок на території Новопетрівської сільської ради" не належить до земель оборони, та ніяким чином не зачіпають права позивачів тому, що після ліквідації військової частини А-4322 відповідно до наказу головнокомандувача Військ протиповітряної оборони України від 5 листопада 2003 року № 75 правокористування земельною ділянкою, як землями оборони, було втрачено ще у 2004 році у зв'язку з ліквідацією військової частини А-4322, відповідно до цього наказу, з подальшим зняттям цієї військової частини з державної реєстрації, а не з моменту видання розпорядження голови районної державної адміністрації від 3 квітня 2009 року № 192 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою".

8. Міністерством оборони України подано заперечення на касаційну скаргу Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 3 червня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду увід 17 лютого 2015 року, в яких воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

9. Заступником Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного гарнізону, військовою частиною А-0593, квартирно-експлуатаційним відділом м. Запоріжжя, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 відзиву на касаційну скаргу скаргу Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 3 червня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду увід 17 лютого 2015 року не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

11. Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначив, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".

12. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

13. Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

14. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

15. За правилами пункту 1 частини другої статті 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

16. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).

17. Згідно статті 5 Земельного кодексу України одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.

18. За змістом частини 1 статті 15 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

19. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

20. Спір у справі, що розглядається, стосується права власності ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на земельні ділянки, яке підтверджується свідоцтвами про право власності на зазначені земельні ділянки, тобто цивільного права, а отже, суди дійшли помилкового висновку щодо вирішення його в порядку адміністративного судочинства. Оскаржуване рішення відповідача по суті є реалізацією волі власника на відчуження належних йому земельних ділянок фізичним особам.

21. Колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

22. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 13 січня 2016 року у справі № 808/4647/13-а та постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 квітня 2018 року у справі № 539/1957/16-а.

23. Відповідно до частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

24. За змістом пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

25. У частині першій статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

26. З урахуванням викладеного, зважаючи на помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо наявності у переданому на вирішення суду ознак публічно-правового спору, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.

Керуючись статтями 341, 345, 351, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 3 червня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2015 року скасувати.

Закрити провадження у справі за позовом заступника Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини А-0593 до Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області, треті особи - квартирно-експлуатаційний відділ м. Запоріжжя, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про скасування розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації від 11 жовтня 2010 року № 593 "Про передачу у власність земельної ділянки на території Новопетрівської сільської ради".