815/2081/17 Про визнання незаконним та скасування наказу про притягнення особи, начальника міськрайонного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції до дисциплінарної відповідальності у вигляді дисциплінарного стягнення - попередження про неповну службову відповідність - 19.12.2018 Прийняття

за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Стеценко О. О., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Лук'янчук О. В., суддів: Градовського Ю. М., Кравченка К. В.

І. Суть спору

1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції в Одеській області (далі - ГТУЮ в Одеській області), в якому, з урахуванням уточнених вимог, просив:

1.1. визнати незаконним та скасувати наказ начальника ГТУЮ в Одеській області від 31 березня 2017 року № 12-дв про притягнення ОСОБА_1, начальника Білгород-Дністровського міськрайонного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Одеській області до дисциплінарної відповідальності у вигляді дисциплінарного стягнення - попередження про неповну службову відповідність;

1.2. визнати незаконним та скасувати наказ начальника Головного територіального управління юстиції в Одеській області від 15 червня 2017 року № 16-дв "Про внесення доповнень до наказу ГТУЮ в Одеській області "Про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності" від 31 березня 2017 року № 12-дв".

2. В обґрунтування позову зазначає, що в органах державної виконавчої служби працює понад 10 років, а з 29 квітня 2016 року призначений на посаду начальника Білгород-Дністровського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ в Одеській області.

2.1. Однак, за результатами комплексної перевірки стану організації роботи Білгород-Дністровського міськрайонного відділу відповідачем видано наказ від 31 березня 2017 року № 12-дв, яким на позивача накладено дисциплінарне стягнення у вигляді попередження за неповну службову відповідність за порушення під час виконання своїх посадових обов'язків приписів, визначених у пункті 2 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу", що полягає у порушенні правил етичної поведінки державних службовців.

2.2 Крім того, наказом ГТУЮ в Одеській області від 15 червня 2017 року № 16-дв внесено доповнення до наказу від 31 березня 2017 року № 12-дв "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1." та абзац 6 вказаного наказу викладено у наступній редакції: "Відповідно до пункту 2 Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65 (65-2016-п) , які діяли на момент розгляду дисциплінарного провадження, державні службовці у своїй діяльності керуються принципами етики державної служби, що ґрунтуються на положеннях Конституції України (254к/96-ВР) , законодавства про державну службу та запобігання корупції, зокрема, сумлінності".

2.3. Позивач наголошує, що в оскаржуваному наказі від 31 березня 2017 року № 12-дв не визначено в чому саме полягає несумлінність виконання ним своїх обов'язків. Крім того, в наказі про притягнення до дисциплінарної відповідальності вказано про встановлення розбіжностей щодо кількості завершених виконавчих проваджень у звіті про роботу органів державної виконавчої служби, проте при повторному перерахунку показників цього звіту за його розпорядженням розбіжностей не було встановлено.

2.4. Позивач стверджує, що ним сумлінно виконувались посадові обов'язки, а відтак застосування дисциплінарного стягнення є неправомірним, у зв'язку з чим ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про скасування наказів від 31 березня 2017 року № 12-дв та від 15 червня 2017 року № 16-дв.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 22 лютого 2017 року заступник начальника з питань державної виконавчої служби начальник управління ОСОБА_3 звернувся із поданням до начальника ГТУЮ в Одеській області ОСОБА_4, в якому просив вирішити питання щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани, пославшись на те, що 25 січня 2017 року комісією Управління державної виконавчої служби ГТУЮ в Одеській області було проведено комплексну перевірку Білгород-Дністровського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ в Одеській області з питань організації загальної роботи відділу та стану діловодства за 2016 рік.

4. В ході проведеної перевірки встановлено розбіжності у звіті за формою № 1 "Про роботу органів державної виконавчої служби" за 2016 рік, а також виявлено порушення державними виконавцями відділу статей 11, 13, 28, 32, 34, 35 Закону України "Про виконавче провадження".

5. На підставі наведеного, начальником ГТУЮ в Одеській області ОСОБА_4 видано наказ № 211-к від 23 лютого 2017 року, яким відносно позивача ініційовано дисциплінарне провадження.

6. За наслідками розгляду матеріалів дисциплінарної справи стосовно позивача, Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ ГТУЮ в Одеській області вирішила надати пропозицію щодо попередження позивача про неповну службову відповідність за скоєння дисциплінарного проступку, визначеного у пункті 2 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу", що полягає у порушенні правил етичної повідки державних службовців, про що Дисциплінарною комісією складено відповідний висновок та подання.

7. Згідно з наказом ГТУЮ в Одеській області від 31 березня 2017 року № 12-дв, на підставі подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ГТУЮ в Одеській області від 23 березня 2017 року № 5505/04-22, ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та застосовано відносно нього дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність.

8. В подальшому, наказом ГТУЮ в Одеській області від 15 червня 2017 року № 16-дв внесено доповнення до наказу від 31 березня 2017 року № 12-дв "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1." та абзац 6 вказаного наказу викладено у наступній редакції: "Відповідно до пункту 2 Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65 (65-2016-п) , які діяли на момент розгляду дисциплінарного провадження, державні службовці у своїй діяльності керуються принципами етики державної служби, що ґрунтуються на положеннях Конституції України (254к/96-ВР) , законодавства про державну службу та запобігання корупції, зокрема, сумлінності".

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

9. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, позовні вимоги задоволено.

9.1. Визнано протиправним та скасовано наказ ГТУЮ в Одеській області від 31 березня 2017 року № 12-дв про притягнення ОСОБА_1, начальника Білгород-Дністровського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ в Одеській області до дисциплінарної відповідальності та застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді попередження про неповну службову невідповідність.

9.2. Визнано протиправним та скасовано наказ ГТУЮ в Одеській області від 15 червня 2017 року № 16-дв про внесення доповнень до наказу ГТУЮ в Одеській області від 31 березня 2017 року № 12-дв про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.

10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Правила етичної поведінки державних службовців, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65 (65-2016-п) , втратили чинність 29 березня 2017 року, а відтак у відповідача не було підстав для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за порушення цих Правил 31 березня 2017 року, тобто вже після втрати їх чинності.

11. Зазначена позиція була підтримана і Одеським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

IV. Касаційне оскарження

12. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким відмовити в позові.

13. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судами попередніх інстанцій інформації, викладеної в довідці про результати комплексної перевірки, з якої вбачається, що ОСОБА_1 не здійснює контроль за повнотою та своєчасністю проведення виконавчих дій державними службовцями підпорядкованого йому відділу. Відповідач, пославшись на положення пунктів 2, 10 Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65 (65-2016-п) , вказав, що зазначене свідчить про те, що ОСОБА_1 під час виконання своїх службових обов'язків порушує Правила, що є дисциплінарним проступком, визначеним пунктом 2 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу". Таким чином на думку відповідача, цілком правомірно притягнуто ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, оскільки такі Правила діяли на момент вчинення останнім дисциплінарного проступку.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

14. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України (2747-15) ), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

15. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України (2747-15) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Правовий статус позивача, в тому числі підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності врегульовано Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VІІІ (889-19) (далі - Закон № 889-VІІІ (889-19) ), за змістом статті 61 якого обумовлено, що службова дисципліна забезпечується шляхом:

1) дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку;

2) формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов'язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України;

3) поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців;

4) поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості.

20. Відповідно до частини першої статті 64 України "Про державну службу" за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

21. Згідно з частиною першою статті 65 Закону № 889-VІІІ підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

22. Пунктом 2 частини другої цієї ж статті визначено, що дисциплінарним проступком є, зокрема, порушення правил етичної поведінки державних службовці.

23. Частиною четвертою статті 66 Закону № 889-VІІІ передбачено, що У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.

24. Відповідно до частини першої статті 67 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.

25. За змістом статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.

Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.

Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

26. За правилами частини першої статті 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.

27. Частиною другою статті 73 Закону № 889-VIII обумовлено, що дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.

28. Приписами статті 74 Закону № 889-VIII передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

29. Статтею 77 Закону № 889-VIII визначено, що рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.

У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.

Якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, суб'єкт призначення приймає рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, яке оформляється наказом (розпорядженням).

Пропозиція Комісії, подання дисциплінарної комісії є обов'язковими для розгляду суб'єктами призначення та враховуються ними під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження.

30. В силу статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

VI. Позиція Верховного Суду

31. З комплексного аналізу наведеної норми наявним є висновок про те, що особа має нести відповідальність за діяння на підставі закону, що був чинним на час його вчинення, крім випадків, коли новий закон пом'якшує або скасовує відповідальність особи за вчинення такого діяння.

32. З оскаржуваних наказів вбачається, що ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності у зв'язку з нездійсненням контролю за повнотою та своєчасністю проведення виконавчих дій державними службовцями підпорядкованого йому відділу. При цьому, відповідач, пославшись на положення пунктів 2, 10 Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65 (65-2016-п) , вказав, що зазначене свідчить про те, що ОСОБА_1 під час виконання своїх службових обов'язків порушує вказані Правила, що є дисциплінарним проступком, визначеним пунктом 2 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу".

33. Проте, Правила етичної поведінки державних службовців, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65 (65-2016-п) , втратили чинність 29 березня 2017 року.

34. Враховуючи, що в оскаржуваних наказах відповідач посилається на наведені Правила, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за порушення цих Правил 31 березня 2017 року, тобто вже після втрати їх чинності.

35. При цьому Верховний Суд звертає увагу, що фактично в оскаржуваному наказі вказано про неналежне виконання позивачем своїх обов'язків у зв'язку з встановленням розбіжностей щодо кількості завершених виконавчих проваджень, проте комісією, яка утворена для проведення перерахунку фактичної кількості завершених виконавчих проваджень по кожній дільниці державних виконавців Білгород-Дністровського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ в Одеській області внаслідок повторного перерахунку показників сформовано акт від 24 лютого 2017 року, в якому у порівнянні зі зведеним звітом за формою № 1 "Про роботу органів державної виконавчої служби" за 2016 рік, таких розбіжностей не виявлено.