803/418/15-а Про визнання нечинним окремого пункту рішення районної ради "Про надання дозволу сільськогосподарським виробничим кооперативам та фермерському господарству району на неповернення коштів до районного бюджету" - 11.12.2018 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом прокурора Маневицького району Волинської області в інтересах держави до Маневицької районної ради Волинської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Управління агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: селянське (фермерське) господарство "Росохи", сільськогосподарський виробничий кооператив "Надія", сільськогосподарський виробничий кооператив "Зоря", сільськогосподарський виробничий кооператив "Годомичі", сільськогосподарський виробничий кооператив "Мрія" про визнання нечинним пункту рішення за касаційною скаргою Маневицької районної ради Волинської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Рибачука А.І., Багрія В.М., Старунського Д.М. від 17 вересня 2015 року,

В С Т А Н О В И В :

У березні 2015 року прокурор Маневицького району Волинської області звернувся до суду в інтересах держави з адміністративним позовом до Маневицької районної ради Волинської області, у якому просив визнати нечинним пункт 1 рішення Маневицької районної ради Волинської області від 25 грудня 2014 року № 44/3 "Про надання дозволу сільськогосподарським виробничим кооперативам та фермерському господарству району на неповернення коштів до районного бюджету, виділених рішеннями районної ради від 08 квітня 2014 року № 36/11 на виконання Комплексної програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки, затвердженої рішенням районної ради від 30 грудня 2010 року № 4/5, та відтермінування повернення коштів до районного бюджету".

В обґрунтування позовних вимог покликається на те, що всупереч вимогам статті 17 Бюджетного кодексу України та за відсутності на це повноважень відповідачем прийнято рішення, яким дозволено не повертати до районного бюджету кошти, виділені на реалізацію Комплексної програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки, затвердженої рішенням районної ради від 30 грудня 2010 року № 4/5, та Програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2006-2010 роки, затвердженої рішенням районної ради від 23 грудня 2005 року № 24/7, на суму 150000,00 грн.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 05 травня 2015 року у задоволенні вказаного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що грошові кошти у розмірі 150000,00 грн, що були предметом позики, виділені сільськогосподарським підприємствам на реалізацію програм розвитку основних галузей агропромислового комплексу району. Однак, надану позику не можна вважати державними чи місцевими гарантіями, що в свою чергу виключає можливість застосування до спірних правовідносин вимог статті 17 Бюджетного кодексу України та свідчить про наявність у відповідача права на списання заборгованості за наданими кредитами з коштів районного бюджету. Відтак, суд першої інстанції дійшов до висновку про те, що приймаючи оскаржуване рішення, районна рада діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року апеляційну скаргу першого заступника прокурора Волинської області задоволено частково, постанову Волинського окружного адміністративного суду від 05 травня 2015 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено частково, зокрема: визнано протиправним та скасовано пункт 1 рішення Маневицької районної ради Волинської області від 25 грудня 2014 року № 44/3 "Про надання дозволу сільськогосподарським виробничим кооперативам та фермерському господарству району на неповернення коштів до районного бюджету, виділених рішеннями районної ради від 18 квітня 2014 року № 36/11 на виконання Комплексної програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки, затвердженої рішенням районної ради від 30 грудня 2010 року № 4/5, та відтермінування повернення коштів до районного бюджету".

Частково задовольняючи касаційну скаргу, апеляційний суд виходив з того, що оскільки надані сільськогосподарським підприємствам кошти є кредитуванням із бюджету, то саме Управління агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області виступає головним розпорядником таких коштів, що покладає на нього обов'язок здійснювати контроль щодо їх повернення до бюджету. На цій підставі апеляційний суд дійшов до висновку, що при прийняті оскаржуваного рішення районна рада діяла з перевищенням повноважень, визначених Конституцією та законами України. Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки пункт 1 оскаржуваного рішення прийнятий відповідачем за відсутності для того правових підстав та не породжує жодних правових наслідків від моменту його прийняття, відповідно є таким, що підлягає визнанню протиправним та скасуванню, а не визнанню нечинним.

Не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року, Маневицька районна рада Волинської області, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулася із касаційною скаргою та доповненнями до неї, у якій просить таку скасувати і залишити у силі постанову Волинського окружного адміністративного суду від 05 травня 2015 року.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не проаналізовано суті правових відносин та помилково застосовані норми статті 17 Бюджетного кодексу України. Оскільки Маневицькою сільською радою не приймалось рішення про надання кредитів (позик), залучених територіальною громадою міста або під державні (місцеві) гарантії, суб'єктам господарювання, а тому районна рада не є учасником правовідносин, що могли б виникнути відповідно до цієї статті. Крім цього, судом апеляційної інстанції не правильно застосовано пункт 31 частини першої статті 2, статті 5, частини першої статті 22, статті 50 Бюджетного кодексу України, оскільки рішень про надання кредитів по виконанню цільової програми районною радою з районного бюджету не приймалось.

Прокуратура Волинської області подала заперечення на касаційну скаргу Маневицької районної ради Волинської області, у якому зазначає, що рішення суду апеляційної інстанцій є законним та обґрунтованим, а тому відсутні підстави для його скасування, доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

Аналогічного змісту подано відзив на касаційну скаргу Маневицькою місцевою прокуратурою.

Касаційна скарга подана 12 жовтня 2015 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 жовтня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 803/418/15-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі за текстом - КАС України (2747-15) ) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 13 березня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 803/418/15-а.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено що, рішенням Маневицької районної ради Волинської області від 23 грудня 2005 року № 24/7 затверджено Програму розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2006-2010 роки, а рішенням від 30 грудня 2010 року № 4/5 - Комплексну програму розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки.

Відповідно до Програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2006-2010 роки на здійснення напрямів розвитку агропромислового комплексу необхідно затратити щорічно 3,0 млн грн, що здійснюватиметься за рахунок: надходження коштів з державного бюджету на виконання цільових програм у межах 2,35 тис грн, коштів обласного бюджету у межах 100 тис грн, коштів районного бюджету - 50 тис грн, кредитів банків і коштів інвесторів - 500 тис грн.

На виконання вказаної програми між СВК "Годомичі", як позичальником, та управлінням агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області, як позикодавцем, укладено договір позики від 14 червня 2010 року, згідно з яким позикодавець передав у власність позичальника грошові кошти у розмірі 50000,00 грн, а позичальник зобов'язався повернути цю суму грошових коштів у порядку та на умовах, визначених цим договором. Строк надання позики становив 3 роки.

Згідно з протоколом засідання комісії з надання та використання коштів районного бюджету на реалізацію Комплексної програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки від 22 квітня 2014 року № 1 вирішено включити до реєстру сільськогосподарських підприємств та фермерських господарств, що займаються виробництвом зерна ярих зернових культур під урожай 2014 року і мають право на отримання коштів районного бюджету на поворотній основі СВК "Мрія", СВК "Годомичі", СВК "Зоря", СФГ "Росохи", СВК "Надія", сума такої дотації визначена в розмірі 10000,00 грн.

На виконання зазначеної програми на 2011-2015 роки, Управлінням агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області, як позикодавцем, укладено договори позики від 29 квітня 2014 року з СВК "Мрія", СВК "Годомичі", СВК "Зоря", СФГ "Росохи", СВК "Надія", як позичальниками, відповідно до умов яких позикодавець передав у власність позичальників грошові кошти, зокрема, СВК "Мрія" у розмірі 21290,00 грн, СВК "Годомичі" у розмірі 27780,00 грн, СВК "Зоря" у розмірі 27780,00 грн, СФГ "Росохи" у розмірі 9260,00 грн, СВК "Надія" у розмірі 13890,00 грн, а позичальники зобов'язалися повернути цю суму грошових коштів у порядку та на умовах, визначених цим договором. Строк надання позики становить 7 місяців, остаточною датою повернення позики визначено 30 листопада 2014 року.

Рішенням Маневицької районної ради Волинської області від 25 грудня 2014 року № 44/3 "Про надання дозволу сільськогосподарським виробничим кооперативам та фермерському господарству району на неповернення коштів до районного бюджету, виділених рішеннями районної ради від 08 квітня 2014 року № 36/11 на виконання Комплексної програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки, затвердженої рішенням районної ради від 30 грудня 2010 року № 4/5, та відтермінування повернення коштів до районного бюджету", яке прийняте на підставі частини другої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", дозволено не повертати до районного бюджету кошти, виділені рішенням районної ради від 08 квітня 2014 року № 36/11 на реалізацію Комплексної програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки, затвердженої рішенням районної ради від 30 грудня 2010 року № 4/5, для посіву ярих зернових культур урожаю 2014 року у розмірах: СВК "Мрія" - 21290,00 грн, СВК "Годомичі" - 27780,00 грн, СВК "Зоря" - 27780,00 грн, СВК "Надія" - 13890,00 грн, ФГ "Росохи" - 9260,00 грн, а також дозволено не повертати до районного бюджету кошти, виділені СВК "Годомичі" рішенням районної ради від 10 червня 2010 року № 31/4 на реалізацію Програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2006-2010 року, затвердженої рішенням районної ради від 23 грудня 2005 року № 24/7, згідно з укладеним договором із Управлінням агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області від 14 червня 2010 року на суму 50000,00 грн (пункт 1 рішення).

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є не обґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 143 Конституції України обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства врегульовані Бюджетним кодексом України (2456-17) .

Пунктом 31 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що кредитування бюджету - це операції з надання коштів з бюджету на умовах повернення, платності та строковості, внаслідок чого виникають зобов'язання перед бюджетом (надання кредитів з бюджету), та операції з повернення таких коштів до бюджету (повернення кредитів до бюджету). Для цілей цього Кодексу до кредитів з бюджету також належать бюджетні позички та фінансова допомога з бюджету на поворотній основі.

Згідно зі статтею 5 Бюджетного кодексу України бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої статті 22 Бюджетного кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Головний розпорядник бюджетних коштів здійснює контроль за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), отриманих державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста), та коштів, наданих під державні (місцеві) гарантії (пункт 8 частини п'ятої статті 22 Бюджетного кодексу України).

Абзацом 2 пункту 10.1 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23 серпня 2012 року № 938 (z1569-12) , передбачено, що відповідно до встановлених повноважень органи Казначейства здійснюють контроль за наявністю відповідних бюджетних асигнувань для взяття бюджетних зобов'язань та відповідністю взятих бюджетних зобов'язань певним бюджетним асигнуванням за відповідними кодами економічної класифікації видатків та паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі). Відповідальність за взяті з порушенням бюджетного законодавства бюджетні зобов'язання та нецільове використання бюджетних коштів несуть розпорядники бюджетних коштів та одержувачі бюджетних коштів згідно із законом.

Відповідно до статті 50 Бюджетного кодексу України у разі надання кредитів з бюджету у позичальників виникає заборгованість перед бюджетом. З моменту надання кредитів з бюджету на суму отриманих з бюджету коштів права кредитора та право вимагати від позичальників повернення таких кредитів до бюджету у повному обсязі переходять до держави (Автономної Республіки Крим, територіальної громади).

Вказана норма кореспондує з положеннями частини чотирнадцятої статті 17 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої забороняється списання заборгованості суб'єктів господарювання перед державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста) за кредитами (позиками), залученими державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста) або під державні (місцеві) гарантії, кредитами з бюджету, крім заборгованості суб'єктів господарювання, визнаних у встановленому порядку банкрутами, вимоги щодо погашення заборгованості яких не були задоволені у зв'язку з недостатністю їхніх активів і стосовно яких проведено державну реєстрацію припинення юридичної особи у зв'язку з визнанням її банкрутом, а також крім заборгованості, щодо стягнення якої судом прийнято рішення не на користь держави, яке набрало законної сили, та/або стягнення якої в судовому порядку є неможливим або недоцільним. Порядок списання такої заборгованості визначається Кабінетом Міністрів України.

На підставі аналізу наведених правових норм, суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що у випадку надання кредиту з бюджету на головного розпорядника таких коштів покладається обов'язок здійснювати контроль за своєчасним поверненням їх до бюджету у повному обсязі. З моменту надання кредитів з бюджету на суму отриманих з бюджету коштів, права кредитора та право вимагати від позичальників повернення таких кредитів до бюджету, у повному обсязі переходять до держави.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що до спірних правовідносин слід застосовувати бюджетне законодавство, у якому закріплено обов'язок позичальника щодо повернення отриманого кредиту з бюджету та передбачено виключний перелік підстав для списання заборгованості суб'єктів господарювання перед державою чи територіальною громадою за кредитами з бюджету.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджується матеріалами справи, позика СВК "Годомичі" була надана Управлінням агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області за договором від 14 червня 2010 року.

Згідно з розподілами по Управлінню агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області коштів районного бюджету по програмі "Основні напрямки розвитку агропромислового комплексу району" на період 2006-2010 роки від 23 червня 2010 року № 6, від 20 липня 2010 року № 10, від 06 серпня 2010 року № 19, СВК "Годомичі" було перераховано 50000,00 грн.

На момент укладення згаданого договору та його виконання було чинним рішення Маневицької районної ради Волинської області від 10 червня 2010 року № 31/4 "Про внесення змін до рішення районної ради від 14 травня 2010 року № 30/4 "Про районний бюджет на 2010 рік", яким затверджено перелік державних та регіональних програм районного бюджету на 2010 рік (додаток № 7), згідно з яким із загального фонду виділено кошти у розмірі 52000,00 грн на реалізацію Програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2006-2010 роки, головним розпорядником яких є Управління агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області.

Щодо договорів позики від 29 квітня 2014 року, укладених Управлінням агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області з СВК "Мрія", СВК "Годомичі", СВК "Зоря", СФГ "Росохи", СВК "Надія", то згідно з розподілами виділених бюджетних асигнувань, розпорядником яких є Управління агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області, від 06 травня 2014 року № 2, від 07 травня 2014 року № 3, на рахунки вказаних сільськогосподарських підприємств перераховано 100000,00 грн, у примітці до яких вказано призначення - Комплексна програма розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки.

Рішенням Маневицької районної ради Волинської області від 08 квітня 2014 року № 36/11 "Про внесення змін до рішення районної ради від 11 лютого 2014 року № 34/2 "Про районний бюджет на 2014 рік" затверджено перелік програм, які фінансуватимуться за рахунок коштів районного бюджету у 2014 році (додаток № 8), відповідно до якого на реалізацію заходів Комплексної програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки із загального фонду виділено кошти на виробництво зерна ярих зернових культур у розмірі 100000,00 грн, розпорядником яких визначено Управління агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області.

Визначення цим рішенням головним розпорядником бюджетних коштів саме Управління агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області відповідає Положенню про Управління агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області, затвердженому розпорядженням голови Маневицької районної державної адміністрації Волинської області від 17 липня 2013 року № 286, згідно з підпунктом 22 пункту 5 якого Управління здійснює контроль за використанням коштів, що виділяються на фінансування цільових програм з обласного чи районного бюджету.

Відтак, надані згаданим вище сільськогосподарським підприємствам кошти є кредитуванням бюджету, а Управління агропромислового розвитку Маневицької районної державної адміністрації Волинської області виступає головним розпорядником таких коштів, що покладає на нього обов'язок здійснювати контроль щодо їх повернення до бюджету.

Натомість, Маневицька районна рада Волинської області, за відсутності посилання на норми інших законів, які передбачають право районної ради розпоряджатись цими бюджетними коштами, всупереч наданим їй законом повноважень, надала дозвіл на неповернення та відтермінування повернення коштів за договорами позики, у яких рада стороною не була.

З огляду на викладене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що пункт 1 рішення від 25 грудня 2014 року № 44/3 "Про надання дозволу сільськогосподарським виробничим кооперативам та фермерському господарству району на неповернення коштів до районного бюджету, виділених рішеннями районної ради від 08.04.2014 № 36/11 на виконання Комплексної програми розвитку основних галузей агропромислового комплексу району на 2011-2015 роки, затвердженої рішенням районної ради від 30.12.2010 № 4/5, та відтермінування повернення коштів до районного бюджету" прийнятого Маневицькою районною радою Волинської області за відсутності для цього правових підстав та не породжує жодних правових наслідків від моменту його прийняття.

Мотиви та доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують і є безпідставними, оскільки у ході розгляду справи встановлено, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач вимоги закону не дотримався, а тому суд апеляційної інстанції обґрунтовано прийняв рішення про часткове задоволення позовних вимог, визнав оскаржуване рішення Маневицької районної ради Волинської області протиправним та скасував його.

За таких обставин, суд касаційної інстанції про те, що рішення суду апеляційної інстанцій у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.