2а-222/12 Про скасування постанови, розпоряджень, поновлення на роботі на посаді у міській раді та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, зобов'язання вчинити дії - 25.07.2018 Прийняття

за позовом ОСОБА_1 до міського голови міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області Сімашкевича Михайла Євстафійовича, першого заступника міського голови міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області Горшунова Григорія Івановича, виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради Хмельницької області, прокуратури міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області, третя особа: Кам'янець-Подільська міська рада Хмельницької області про скасування постанови, розпоряджень, поновлення на роботі та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами ОСОБА_1, Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 09 листопада 2016 року, прийняту у складі головуючого судді - Пінкевич Н. С., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Ключковича В. Ю., суддів: Грибан І. О., Губської О. А.,

в с т а н о в и в :

У січні 2012 року позивач ОСОБА_1 звернувся до Києво-Святошинського районного суду Київської області із вказаним позовом та посилаючись на неправомірність дій та безпідставність звільнення, з урахуванням змін та доповнень, просив суд:

визнати постанову про порушення дисциплінарного провадження, винесену прокурором міста Кам'янець-Подільський Ромасем С. І. від 14 грудня 2011 року відносно ОСОБА_1 такою, що містить неправдиві дані та скасувати її;

визнати дії першого заступника міського голови міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області Горшунова Г. І. щодо підписання ним розпорядження №593-к від 26 грудня 2011 року про припинення служби в органах місцевого самоврядування ОСОБА_1 такими, що суперечать чинному законодавству України;

визнати незаконним та скасувати розпорядження міського голови Кам'янець- Подільської міської ради Хмельницької області № 593-к від 26 грудня 2011 року про припинення служби в органах місцевого самоврядування ОСОБА_1;

зобов'язати міського голову міста Кам'янець-Подільського Сімашкавича М. Є., виконавчий комітет Кам'янець-Подільської міської ради поновити ОСОБА_1 на посаді директора Департаменту правового супроводу та контролю Кам'янець-Подільської міської ради з 26 грудня 2011 року шляхом винесення розпорядження про поновлення ОСОБА_1 на посаді та сплатити середньомісячний розмір заробітної плати за час вимушеного прогулу з 26 грудня 2011 року по дату винесення рішення в цій адміністративній справі № 2-а-222/12 та невідкладно вжити для цього усіх необхідних заходів;

винести постанову про поновлення ОСОБА_1 на посаді директора Департаменту правового супроводу та контролю Кам'янець-Подільської міської ради, нарахування та виплати за час вимушеного прогулу з 26 грудня 2011 року по дату винесення рішення в цій адміністративній справі № 2-а-222/12, обов'язкову до негайного виконання;

зазначити в постанові про поновлення ОСОБА_1 на посаді Департаменту правового супроводу та контролю Кам'янець-Подільської міської ради розмір суми обов'язкової до нарахування та виплати ОСОБА_1 в якості оплати за весь період вимушеного прогулу.

Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 12 липня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2012 року, у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 березня 2016 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 12 липня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2012 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 09 листопада 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково:

скасовано постанову прокурора міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області від 14 грудня 2011 року про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 Стягнуто з Кам'янець-Подільської міської ради Хмельницької області на користь ОСОБА_1 грошові кошти в розмірі 1615,86 грн. (одна тисяча шістсот п'ятнадцять грн. 86 коп.). У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції в частині скасування постанови прокурора міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області від 14 грудня 2011 року про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1, Кам'янець-Подільською місцевою прокуратурою Хмельницької області подано апеляційну скаргу.

Не погоджуючись з постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 09 листопада 2016 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог, ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року апеляційну скаргу Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області залишено без задоволення, апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково:

постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 09 листопада 2016 року в частині відмови у задоволенні вимоги щодо визнання дій першого заступника Кам'янець-Подільського міського голови Горшунова Г. І. щодо підписання розпорядження № 593-к від 26 грудня 2011 року про припинення служби в органах місцевого самоврядування ОСОБА_1 визнано такими, що суперечать чинному законодавству України та скасовано, в цій частині прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково, визнано протиправними дії першого заступника Кам'янець-Подільського міського голови Горшунова Г. І. щодо підписання розпорядження № 593-к від 26 грудня 2011 року "Про припинення служби в органах місцевого самоврядування ОСОБА_1.".

В іншій частині постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 09 листопада 2016 року залишено без змін.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , що набув чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

На постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 09 листопада 2016 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року надійшли касаційні скарги Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області та ОСОБА_1

У касаційній скарзі Кам'янець-Подільська місцева прокуратура Хмельницької області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій у частині скасування постанови прокурора міста Кам'янця-Подільського Хмельницької області від 14 грудня 2011 року щодо порушення дисциплінарного провадження.

У мотивування касаційної скарги вказує на не вірний висновок судів першої та апеляційної інстанцій про неможливість порушення дисциплінарного провадження у разі порушення строків розгляду звернень, цей висновок суперечить нормам діючого на той час Закону України "Про прокуратуру".

У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанцій у частині відмови в задоволенні клопотання про зупинення провадження в адміністративній справі до набрання законної сили судового рішення у справі № 369/10789/16-а, відмови в задоволенні позовних вимог про зобов'язання міського голови міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області Сімашкевича М. Є., виконавчого комітету Кам'янець-Подільської ради поновити позивача на посаді з 26 грудні 2011 року та сплатити середньомісячний розмір заробітної плати за час вимушеного прогулу. Ухвалити нове рішення про задоволення клопотання про зупинення провадження в адміністративній справі до набрання законної сили судового рішення у справі № 369/10789/16-а та направити адміністративний справу на новий розгляд до Київського апеляційного адміністративного суду.

Касаційні скарги підлягають залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Кам'янець-Подільського міського голови від 07 грудня 2010 року № 331-к "Про призначення на роботу ОСОБА_1." з 07 грудня 2010 року позивач був призначений на посаду радника міського голови з юридичних питань. Того ж дня позивач прийняв Присягу посадової особи місцевого самоврядування та (під розпис) був ознайомлений із Загальними правилами державного службовця.

Розпорядженням Кам'янець-Подільського міського голови від 29 грудня 2010 року 375-к "Про переведення ОСОБА_1." позивача було переведено з посади радника міського голови з 29 грудня 2010 року на посаду начальника Управління правового супроводу та контролю, за результатами стажування.

Розпорядженням Кам'янець-Подільського міського голови від 17 березня 2011 року № 182-к "Про призначення ОСОБА_1." позивача призначено на посаду директора Департаменту правового супроводу та контролю з 17 березня 2011 року, як такого, що успішно пройшов стажування (при цьому звільнено його з посади начальника Управління правового супроводу та контролю).

Таким чином, позивач, відповідно до статті 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" був посадовою особою місцевого самоврядування.

Службовими записками від 01 липня 2011 року, 31 жовтня 2011 року, від 30 листопада 2011 року, 06 грудня 2011 року державного адміністратора, міського голову та директора департаменту правового супроводу та контролю було інформовано про порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру щодо фактів прострочення заяв, що перебувають на розгляді в департаменті, що надійшли в Єдиний дозвільний Центр.

Службовою запискою завідувача загального відділу міської ради від 06 грудня 2011 року № 40 міського голову проінформовано про систематичні порушення вимог законодавства з питань звернень громадян, які направлялися для розгляду директору департаменту правового супроводу та контролю ОСОБА_1 Зазначено, що за період з 05 серпня 2011 року по 04 листопада 2011 року порушено строки розгляду 78 звернень громадян.

Постановою прокурора міста Кам'янця-Подільського від 14 грудня 2011 року порушено дисциплінарне провадження відносно позивача за неналежне виконання службових обов'язків та направлено її міському голові для розгляду. Прокуратурою проведено перевірку зверненням ОСОБА_6 з приводу неправомірних дій позивача під час підготовки проекту рішення Кам'янця-Подільської міської ради від 08 грудня 2011 року "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документації, що посвідчує право користування земельною ділянкою за адресою: вулиця Пушкінська, 53-а та передачу її в користування приватного підприємства "Фаворит Стар".

Розпорядженням міського голови від 21 грудня 2011 року № 868-р утворено комісію по проведенню службового розслідування щодо додержання законодавства про службу в органах місцевого самоврядування директором Департаменту правового супроводу ОСОБА_1

За результатами роботи комісії 23 грудня 2011 року складено акт, відповідно до якого встановлено ряд порушень законодавства, вчинених позивачем, що є несумісним із його перебуванням на службі в органах місцевого самоврядування та встановлено факт порушення посадовою особою присяги, передбаченої статтею 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", зроблено висновок про можливість припинення ним служби в органах місцевого самоврядування.

Розпорядженням першого заступника міського голови від 26 грудня 2011 року № 593-к на підставі постанови про порушення дисциплінарного провадження від 14 грудня 2011 року, службової записки керуючого справами, відповідно до пункту 20 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 2 статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статті 24 Закону України "Про відпустки" припинено службу в органах місцевого самоврядування ОСОБА_1, за порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Розпорядженням міського голови від 28 грудня 2011 року № 605-к доповнено розпорядження від 26 грудня 2011 року № 593-к, виклавши його преамбулу у наступній редакції: "у зв'язку з систематичним порушенням законодавства про службу в органах місцевого самоврядування директором Департаменту правового супроводу та контролю ОСОБА_1, на підставі акту про проведення службового розслідування від 23 грудня 2011 року, наданого за підсумками службового розслідування комісією, створеною розпорядженням міського голови від 21 грудня 2011 року № 868-р "Про проведення службового розслідування щодо додержання законодавства про службу в органах місцевого самоврядування директором Департаменту правового супроводу та контролю ОСОБА_1.", постанови про порушення дисциплінарного провадження прокурором міста Кам'янця-Подільського від 14 грудня 2011 року, службової записки керуючого справами ОСОБА_7, відповідно до пункту 20 частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 2 статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статті 24 Закону України "Про відпустки".

Розпорядженням міського голови від 08 листопада 2016 року № 349-к, розглянувши заяву ОСОБА_1, від 03 жовтня 2016 року, лист виконавчого комітету від 12 жовтня 2016 року № К/1484, лист Кам'янець-Подільської центральної районної лікарні від 08 листопада 2016 року № 01-06/867, скасовано розпорядження міського голови від 26 грудня 2011 року № 593-к "Про припинення служби в органах місцевого самоврядування ОСОБА_1.", скасовано розпорядження міського голови від 28 грудня 2011 року № 605-к "Про доповнення розпорядження міського голови від 28 грудня 2011 року № 593-к".

Розпорядженням міського голови від 08 листопада 2016 року № 350-к ОСОБА_1 звільнено з посади директора Департаменту правового супроводу та контролю, з 10 січня 2012 року за прогул.

Переглядаючи постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 09 листопада 2016 року в частині, що оскаржується позивачем, колегія суддів погоджується із висновками суду першої та апеляційної інстанції, що в оскаржуваному розпорядженні першого заступника міського голови від 26 грудня 2011 року № 593-к не зазначено у чому полягає порушення позивачем саме присяги посадової особи місцевого самоврядування, який проступок скоїла посадова особа місцевого самоврядування проти інтересів служби, що суперечить покладеним на неї обов'язкам, підриває довіру до неї як до носія влади, що призводить до приниження органу місцевого самоврядування та унеможливлює подальше виконання нею своїх обов'язків, а також, чим мотивована неможливість застосування до позивача як посадової особи органу місцевого самоврядування дисциплінарного стягнення.

За змістом пункту 18 постанови Пленуму Верховного Суду України від 06 листопада 1992 року № 9 "Про практику розгляду судами трудових спорів" (v0009700-92) підставами захисту порушеного права звільненої особи може бути не тільки звільнення без законних підстав, а й порушення порядку його проведення. Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (950-2000-п) затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування: у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян; у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, порушення етики поведінки; на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри; з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного правопорушення або порушення вимог Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", за поданням спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції за рішенням керівника органу, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення. За анонімними повідомленнями, заявами та скаргами службове розслідування не проводиться. Дія цього Порядку не поширюється на уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування осіб, права та обов'язки яких в частині додержання службової дисципліни, види заохочення та дисциплінарні стягнення і порядок їх застосування встановлюються дисциплінарними статутами.

Згідно з пунктом 7 Порядку особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування; звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, видань, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; звертатися з обґрунтованим клопотанням у письмовій формі до керівника органу державної влади, який приймає рішення щодо складу комісії з проведення службового розслідування, про виведення з її складу осіб, які особисто заінтересовані в результатах такого розслідування.

Про прийняте за результатами розгляду клопотання рішення письмово повідомляється особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, результати щорічної оцінки виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, покладених на неї завдань та обов'язків, види заохочення та дисциплінарного стягнення, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань); висновки службового розслідування, обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності згідно із законодавством (п. 8 Порядку №950).

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що розпорядженням міського голови від 21 грудня 2011 року № 868-р утворено комісію по проведенню службового розслідування щодо додержання законодавства про службу в органах місцевого самоврядування директором Департаменту правового супроводу ОСОБА_1

Однак, матеріали справи не містять доказів повідомлення ОСОБА_1 про прийняття зазначеного розпорядження № 868-р, який перебував на лікарняному з 19 грудня 2011 року згідно листа непрацездатності серія АВХ № 375833, виданого в Кам'янець-Подільській ЦРЛ .

Крім того, позивача звільнено саме розпорядженням міського голови № 593-к, яке винесено на підставі постанови прокурора та службової записки керуючого справами, правомірність підписання якого і є предметом розгляду у цій справі і лише через два дні після винесення розпорядження № 593-к, винесено розпорядження міського голови № 605-к від 28 грудня 2011 року, яким відповідач доповнив розпорядження № 593-к додатковою підставою для звільнення - актом службового розслідування від 23 грудня 2011 року.

Враховуючи, що припинення державної служби на підставі абзацу другого частини першої статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" є крайнім заходом відповідальності, тому неможливість застосування до посадової особи органу місцевого самоврядування інших дисциплінарних стягнень, ніж звільнення, має бути мотивовано.

Відповідно до статті 149 Кодексу законів про працю України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

Однак, оскаржуване розпорядження № 593-к не містить мотивування в чому саме полягає порушення трудової дисципліни, не конкретизовано, які саме порушення (дії/бездіяльність) допущено позивачем

На думку колегії судів, у цьому випадку звільнення позивача відбулося з порушенням порядку, передбаченого трудовим законодавством, а саме: від позивача не відбиралися письмові пояснення, не вказано, у чому саме полягає неналежне виконання службових обов'язків, обрання звільнення, як виду дисциплінарного стягнення - немотивоване, і позивача звільнено під час перебування на лікарняному.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що при прийнятті та підписанні розпорядження № 593-к від 26 грудня 2011 року "Про припинення служби в органах місцевого самоврядування ОСОБА_1."., перший заступником міського голови м. Кам'янець-Подільського Горшунов Г. І. не дотримано порядку, передбаченого чинним законодавством України, не враховано всіх обставин, які мали значення для видання цього розпорядження, а тому діяв протиправно.

Водночас, ураховуючи, що згадане розпорядження скасовано розпорядженням від 08 листопада 2016 року № 349-к, тому суди дійшли правильного висновку про відсутність предмету спору в цій частині.

Задовольняючи адміністративний позов в частині скасування постанови прокурора міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області від 14 грудня 2011 року про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1, суд першої та апеляційної інстанцій виходив з того, що постанова винесена з порушенням встановленого строку.

З таким висновками суду першої та апеляційної інстанцій колегія суддів погоджується з огляду на таке.

Відповідно до статті 24 Закону України "Про прокуратуру" (чинній на момент виникнення спірних правовідносин) прокурор виносить вмотивовану постанову про порушення дисциплінарного провадження у разі порушення закону посадовою особою.

Органи прокуратури вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили такі порушення.

Відповідно до Закону України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) термін перевірки таких заяв становить 1 місяць.

З матеріалів справи вбачається, що заяву ОСОБА_8 зареєстровано у прокуратурі міста Кам'янець-Подільський 04 листопада 2011року, разом з цим постанову прокурором прийнято 14 грудня 2016 року, тому суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про прийняття такої постанови з порушенням встановленого строку.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої та апеляційної інстанцій в частині скасування постанови прокурора міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області від 14 грудня 2011 року про порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1, як така, що прийнята поза межами місячного строку, є обґрунтованою.

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанцій.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.