806/2254/15 Про визнання протиправною відмову Головного управління Держземагенства області у наданні особі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для відведення фермерського господарства із земель запасу та резерву сільської ради, та зобов'язання видати наказ про надання такого дозволу, та визнання протиправним і скасування наказу Головного управління Держземагенства області Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" щодо вказаної земельної ділянки іншій особі - 24.07.2018 Прийняття

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу представника позивача ОСОБА_3 - ОСОБА_4 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В., Одемчука Є.В. та касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду в складі судді Семенюка М.М. від 22.07.2015 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В., Одемчука Є.В. від 15.09.2015 у справі №806/2254/15 за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держземагенства у Житомирській області, Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови, визнання протиправним наказу, зобов"язання вчинити дії,

В червні 2015 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною відмову Головного управління Держземагенства в Житомирській області, що міститься у листі від 20.04.2015 року за вих. № 19-6-0.21-6428/2-15, у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для відведення фермерського господарства із земель запасу та резерву Водотиївської сільської ради Брусилівського району загальною орієнтовною площею 128,6143 га, що знаходиться за межами населених пунктів та зобов'язати відповідача видати наказ про надання ОСОБА_3 такого дозволу та визнати протиправним і скасувати наказ Головного управління Держземагенства в Житомирській області від 07.05.2015 року № 6-1853/14-15-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" щодо вказаної земельної ділянки іншій особі.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2015 позовну заяву в частині визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держземагенства в Житомирській області від 07.05.2015 року № 6-1853/14-15-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" залишено без розгляду.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.15 року позов задоволено.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держземагенства в Житомирській області, що міститься у листі від 20.04.2015 року за вих. № 19-6-0.21-6428/2-15, у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу та резерву Водотиївської сільської ради Брусилівського району загальною орієнтовною площею 128,6143 га, що знаходиться за межами населених пунктів, за його заявою (клопотанням) від 12.03.2015 року та зобов'язано Головне управління Держземагенства в Житомирській області видати наказ про надання ОСОБА_3 такого дозволу.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15.09.2015 постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2015 змінено.

Абзац другий резолютивної частини постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 22 липня 2015 року викладено в такій редакції:

"Визнати протиправною відмову Головного управління Держземагенства в Житомирській області, що міститься у листі від 20.04.2015 року за вих. № 19-6-0.21-6428/2-15, у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу та резерву Водотиївської сільської ради Брусилівського району загальною орієнтовною площею 128,6143 га, що знаходиться за межами населених пунктів, за його заявою (клопотанням) від 12.03.2015 року та зобов'язати Головне управління Держземагенства в Житомирській області видати наказ щодо розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу та резерву Водотиївської сільської ради Брусилівського району загальною орієнтовною площею 128,6143 га, що знаходиться за межами населених пунктів відповідно до ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України."

В решті постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2015 року залишено без змін.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, подало касаційну скаргу, в якій просило судові рішення скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

Касаційну скаргу обгрунтовано тим, що акт, прийнятий в ході здійснення дискреційних повноважень, підлягає контролю відносно його законності з боку суду або іншого незалежного органу. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.3.ст. 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Вважає, що судовими рішеннями не враховано дискреційні повноваження відповідача.

В касаційній скарзі представник позивача просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Зазначає, що судом першої інстанції обрано ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, в той час, суд апеляційної інстанції помилково посилається на дискреційність повноважень, оскільки єдиним можливим рішенням відповідача на заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є рішення про надання дозволу або відмову у наданні відповідного дозволу.

Суд, дослідивши доводи касаційних скарг, прийшов до висновку, що скарги задоволенню не підлягають з наступних підстав.

Судами встановлено, що ОСОБА_3 12 березня 2015 року звернувся до Головного управління Держземагенства у Житомирській області із заявою (клопотанням) про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу та резерву Водотиївської сільської ради Брусилівського району площею 128,6143 га, що знаходиться за межами населених пунктів поруч села Водотиї. До заяви (клопотання), крім іншого, додав графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки (а.с.12-15).

Головне управління Держземагенства у Житомирській області листом від 20.04.2015 року за вих. № 19-6-0.21-6428/2-15 (а.с.16), в якому процитувало ч.6 ст. 118 Земельного кодексу України, повідомило ОСОБА_3, що на дані земельні ділянки надано дозвіл на розроблення документації іншій особі за цільовим призначенням для ведення фермерського господарства, та рекомендувало позивачу "виправити зауваження та повторно подати на розгляд".

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 4 ст. 122 ЗК України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до ч. 2 ст. 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 3 ст. 123 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Дослідивши лист-відмову, колегія суддів вказує, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обгрунтовується посиланням на ст. 118 Земельного кодексу України, яка регламентує порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Проте позивачем подана заява в порядку ст. 123 ЗК щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, а не передачу у власність, відтак лист- відмова є протиправним.

Крім того, доводи касаційної скарги не містять посилання на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та на правомірність відмови позивачу у розробці проекту землеустрою.

Стосовно доводів касаційної скарги представника позивача про неефективність судового рішення суду апеляційної інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

У постанові від 16 вересня 2015 року (справа № 21-1465а15) Верховний Суд України вказав, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Частиною 2 ст. 162 КАС України передбачено, що головним завданням суду при прийнятті рішення в адміністративній справі є прийняття такого рішення, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єкта владних повноважень.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

Частина 3 ст. 123 ЗК України передбачає, що відповідач, розглядаючи клопотання дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Також вказаною нормою передбачено підстави відмови у наданні такого дозволу.

Тож, якщо відмова цього органу у наданні дозволу визнана судом протиправною, що не заперечує й сам апелянт, а іншого варіанту поведінки у суб'єкта владних повноважень за законом - не існує, суд має повне право зобов'язати такий орган виконавчої влади вчинити конкретні дії, які б гарантували захист законних прав і свобод позивача, оскільки це і є основним завданням адміністративного судочинства.

Проте, як вище встановлено, відповідачем взагалі не було розглянуто заяву позивача в розумінні ст. 123 ЗК України, відтак суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, про те, що суд в даному випадку не може вирішувати питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а лише зобов'язати державний орган вчинити дії з видання відповідного наказу, тобто, зобов'язує його діяти у спосіб, на підставі та в межах повноважень, визначених ст. 123 ЗК України.

Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.