712/2193/17 Про скасування постанови про накладення адміністративного штрафу - 06.11.2018 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" до виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - управління інспектування Черкаської міської ради, про скасування постанови про накладення адміністративного штрафу, за касаційними скаргами виконавчого комітету Черкаської міської ради та управління інспектування Черкаської міської ради на постанову Соснівського районного суду міста Черкаси у складі судді Троян Т.Є. від 30 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Твердохліб В.А., Костюк Л.О., Троян Н.М. від 26 вересня 2017 року,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" звернулось до суду з позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - управління інспектування Черкаської міської ради, у якому просило скасувати постанову про адміністративне стягнення № 27 від 25 січня 2017 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Соснівського районного суду міста Черкаси від 30 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, позов задоволено частково. Скасовано постанову виконавчого комітету Черкаської міської ради про адміністративне стягнення № 27 від 25 січня 2017 року.

3. Рішення судів мотивовано тим, що відповідачем не дотримано прав та законних інтересів позивача, оскільки порушено встановлений порядок розгляду справи про адміністративне правопорушення. Повноваження щодо закриття провадження у адміністративній справі належить до компетенції органу, який її прийняв.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовим рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, виконавчий комітет Черкаської міської ради та управління інспектування Черкаської міської ради звернулись із касаційною скаргою, у якій просять їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відділом інспектування управління інспектування Черкаської міської ради відносно директора Товариства з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" ОСОБА_4 складені протоколи № 26 від 11 січня 2017 року, №45 від 13 січня 2017 року, № 44 від 13 січня 2017 року, № 25 від 10 січня 2017 року, № 54 від 17 січня 2017 року, №53 від 17 січня 2017 року, № 52 від 17 січня 2017 року, № 51 від 17 січня 2017 року, № 27 від 25 січня 2017 року про порушення пунктів 2.4.3, 2.4.11, 3.1.11 Правил благоустрою міста Черкаси, затверджених рішенням Черкаської міської ради № 4-688 від 11 листопада 2008 року. Зафіксовано факти про те, що підприємницька діяльність здійснюється без паспорта прив'язки тимчасової споруди (кіоску); біля тимчасової споруди (кіоску) відсутні урни для сміття; не очищається від снігу та льоду прилегла територія тимчасової споруди (кіоску) та не посипається протиожеледними матеріалами.

25 січня 2017 року за результатом розгляду справи про адміністративне правопорушення адміністративною комісією виконавчого комітету Черкаської міської ради складено постанову № 27 про притягнення директора Товариства з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" ОСОБА_4 до адміністративної відповідальності на підставі статті 152 Кодексу України про адміністративне правопорушення та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 1700 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційні скарги виконавчого комітету Черкаської міської ради та управління інспектування Черкаської міської ради мотивовані тим, що у діях директора Товариства з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" ОСОБА_4 наявні ознаки проступку, відповідальність за яке передбачена статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а тому постанова про притягнення до адміністративної відповідальності № 27 від 25 січня 2017 року в частині правопорушень, вчинених 04 січня 2017 року, 13 січня 2017 року та 10 січня 2017 року, є законною.

7. Товариство з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" своїх доводів відносно касаційних скарг не висловило.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. За змістом частини першої статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

9. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: 1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; 3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб'єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); 4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єктів благоустрою.

10. Згідно з частиною першою статті 34 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.

Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

Рішенням Черкаської міської ради № 4-688 від 11 листопада 2008 року затверджені Правила благоустрою території міста Черкаси, які визначають правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста і спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

11. Згідно з пунктом 2.4.3, 2.4.11, 3.1.11 Правил благоустрою території міста Черкаси власники та балансоутримувачі об'єкту благоустрою, керівники підприємств, організацій, установ, незалежно від їх відомчої належності і форм власності, підприємці, громадяни, які мають житлові будинки, будівлі та споруди іншого призначення у особистій власності чи користуванні, власники тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, зобов'язані забезпечити встановлення урн торгівельними підприємствами - біля входу і виходу з приміщення, біля торгових палаток, павільйонів, ларьків та інших споруд.

Типи урн визначаються управлінням планування та архітектури і пропонуються на вибір вищезазначеним су6'єктам господарювання.

Урни повинні постійно утримуватись в належному технічному стані і звільнятись від сміття по мірі їх накопичення.

В період снігопадів очищення від снігу доріг, мостів, шляхопроводів, майданів та тротуарів необхідно починати одразу після початку снігопаду і виконувати цілодобово, не допускаючи утворення ожеледиці.

На тротуарах першочергово очищуються проходи шириною не менше 1,5 метра силами підприємств, установ, організацій та приватних домовласників, які утримують прилеглі території.

Керівники усіх підприємств, установ та організацій зобов'язані забезпечити заготівлю піску за нормами не менше 1 м3 на 1 тисячу квадратних метрів площі, що прибирається.

Негайне посипання протиожеледними матеріалами доріг, тротуарів, очищення асфальтобетонного покриття від затверділого снігу та льоду здійснювати тільки лопатами, скребками і спеціальною технікою, а вивезення снігу і льоду - лише в спеціальні місця, визначені виконавчим комітетом міської ради.

Встановлення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (далі по тексту - ТС) здійснюється в порядку, встановленому рішенням Черкаської міської ради, на підставі та відповідно до паспорта прив'язки ТС, наданого управлінням планування та архітектури департаменту містобудування Черкаської міської ради.

Відхилення від паспорта прив'язки ТС не допускається.

Виконання благоустрою замовником є обов'язковим.

Розміщення ТС самовільно (без паспорту прив'язки ТС) забороняється.

12. Відповідно до статті 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення порушення державних стандартів, норм і правил благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів, а також недодержання правил щодо забезпечення чистоти і порядку в містах та інших населених пунктах тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності - від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

13. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин: відсутність події і складу адміністративного правопорушення.

14. Статтею 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки.

15. Відповідно до частини другої статті 254 Кодексу України про адміністративні правопорушення протокол про адміністративне правопорушення у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.

16. За приписами статті 256 Кодексу України про адміністративні правопорушення у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.

У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.

При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснюються її права і обов'язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.

17. За змістом статті 268 Кодексу України про адміністративні правопорушення особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

18. Відповідно до статті 280 Кодексу України про адміністративні правопорушення орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

19. Європейський суд з прав людини зазначив, що на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ( "Лелас проти Хорватії", заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах (" Онер'їлдіз проти Туреччини", пункт 128, та "Беєлер проти Італії", пункт 119).

20. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків ("Лелас проти Хорватії", пункт 74).

21. Згідно частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

22. За змістом статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

23. Судами попередніх інстанцій встановлено, що оспорювана постанова та протоколи про адміністративне правопорушення складені без участі позивача.

24. Згідно копії рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення повідомлення на засідання адміністративної комісії направлено позивачу 13 січня 2017 року.

25. Разом з тим, 17 січня 2017 року відділом інспектування управління інспектування Черкаської міської ради відносно директора Товариства з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" ОСОБА_4 було складено протоколи № 51, 52, 53, 54, та 25 січня 2017 року протокол № 27.

26. Предметом розгляду на засіданні адміністративної комісії 25 січня 2017 року було адміністративне правопорушення, вчинене позивачем 04 січня 2017 року, 10 січня 2017 року, 13 січня 2017 року.

27. Між тим, з оскаржуваної постанови № 27 від 25 січня 2017 року про адміністративне стягнення вбачається, що адміністративною комісією виконавчого комітету Черкаської міської ради прийнято рішення про притягнення до адміністративної відповідальності позивача за правопорушення, вчинені ще й 17 січня 2017 року.

28. Тобто виклик на засіданні адміністративної комісії здійснено за фактами, які відображені в протоколах, що складені на момент виклику. Між тим, розгляд справи про адміністративне правопорушення відбувся на підставі додаткових протоколів, які були складені за його відсутності та після повідомлення його про розгляд справи.

29. Вчинення відповідачем таких дій позбавило директора Товариства з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" ОСОБА_4 можливості реалізувати надані законодавством права, зокрема, бути обізнаним у підставі та предметі розгляду справи про адміністративне правопорушення про притягнення його до відповідальності.

30. Слід зазначити, що у даному випадку згідно з практикою Європейського Суду з прав людини, суб'єктом владних повноважень порушено принцип юридичної визначеності (legal certainty), який є невід'ємним елементом принципу правової держави та верховенства права.

31. В порушення вимог частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, відповідач не довів правомірності спірної постанови.

32. Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для скасування постанови виконавчого комітету Черкаської міської ради про адміністративне стягнення № 27 від 25 січня 2017 року про притягнення директора Товариства з обмеженою відповідальністю "Пресса От и До" ОСОБА_4 до адміністративної відповідальності на підставі статті 152 Кодексу України про адміністративне правопорушення.

33. Що стосується закриття провадження в адміністративній справі, то в силу вимог пункту 1 частини першої статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення вчинення таких дій належить до компетенції органу, який приймав цю постанову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

34. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги виконавчого комітету Черкаської міської ради та управління інспектування Черкаської міської ради залишити без задоволення, а постанову Соснівського районного суду міста Черкаси від 30 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року - без змін.