817/897/16 Про визнання протиправним та скасування висновку Управління Держгеокадастру про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким відмовлено особі у зміні цільового призначення земельних ділянок - 01.11.2018 Прийняття

за позовом ОСОБА_1 до Управління Держгеокадастру у м. Рівному Рівненської області (далі - Управління Держгеокадастру), третя особа - ОСОБА_2, про визнання протиправним і скасування висновку, зобов'язання вчинення певних дій, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2016 року, ухвалену у складі судді Шарапи В.М. та

ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Жизневської А.В., суддів Котік Т.С., Шидловського В.Б., -

17 червня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати висновок Управління Держгеокадастру про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким відмовлено ОСОБА_1 у зміні цільового призначення земельних ділянок: земельна ділянка площею 0,498 га (кадастровий номер НОМЕР_1); земельна ділянка площею 0,7114 га (кадастровий номер НОМЕР_2), що розташовані на території Рівненської міської ради Рівненської област;

- зобов'язати відповідача погодити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Позов обґрунтовано тим, що підпункт "б" пункту 15 розділу Х Перехідних положень Земельного кодексу України (2768-14) (далі - ЗК України (2768-14) ), відповідно до якого забороняється зміна цільового призначення земель, стосується власників земельних часток паїв, а земельні ділянки, отримані позивачем внаслідок цивільно-правових угод, втратили статус "паю".

Рівненський окружний адміністративний суд постановою від 01 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року, відмовив у задоволенні позовних вимог.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що незалежно від способу набуття ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку з цільовим призначенням "для ведення особистого селянського господарства", яка сформована внаслідок виділення земельного паю, до закінчення дії чи скасування мораторію введеного пунктом 15 розділу X Перехідних положень ЗК України (2768-14) , він позбавлений права змінювати цільове призначення цієї земельної ділянки, а відтак, оспорюваний висновок відповідача є правомірним.

26 грудня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.

Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що земельні ділянки, стосовно яких виник спір, є самостійними об'єктами цивільних прав з моменту їх формування (на підставі поділу) і не успадковують законодавчих обмежень, встановлених щодо інших земельних ділянок. При цьому, під час первинної реєстрації у 2007 році права власності, земельна ділянка не знаходилась під мораторієм і зворотної дії в часі такий закон не має.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) , яким Кодекс адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС України (2747-15) ) викладено в новій редакції.

Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України (2747-15) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).

Касаційний адміністративний суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних постанови та ухвали судів попередніх інстанцій - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

У справі, яка розглядається, суди встановили, що за договорами міни, укладених 02 березня 2016 року між ОСОБА_2 та ОСОБА_1, останній отримав у власність земельні ділянки площею 0,498 га (кадастровий номер НОМЕР_1) та площею 0,7114 га (кадастровий номер НОМЕР_2), які розташовані на території Рівненської міської ради Рівненської області. Цільове призначення вказаних земельних ділянок: для ведення особистого селянського господарства (а.с.9-14).

Маючи намір змінити цільове призначення власних земельних ділянок, ОСОБА_1 звернувся до проектної організації та замовив виготовлення відповідних проектів землеустрою.

В процесі здійснення своєї діяльності виконавець землевпорядних робіт отримав висновки Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 28 березня 2016 про погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (а.с.15,17).

18 травня 2016 позивач звернувся до Управління Держгеокадастру про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земельних ділянок, які перебувають у його власності для ведення особистого селянського господарства.

Управління Держгеокадастру у м. Рівному Рівненської області здійснило розгляд поданих проектів землеустрою, за результатами якого прийняті рішення від 18 травня 2016 року № 201/41-16 у формі висновків про відмову у погодженні проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,7114 га та площею 0,4980 га (а.с.16, 18).

У висновках зазначено, що дані проекти землеустрою суперечать підпункту "б" пункту 15 розділу Х Перехідних положень ЗК України (2768-14) , а саме: всупереч законодавчій забороні проектами землеустрою передбачається зміна цільового призначення земельної ділянки, щодо якої діє мораторій на зміну цільового призначення (використання) земельних ділянок виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв). Первинним власником земельної ділянки площею 3,0468 га, кадастровий номер НОМЕР_3, що розташована на території Рівненської міської ради, до складу якої входить земельна ділянка площею 0,7114 га та земельна ділянка площею 0,4980 га, що належить ОСОБА_1, була ОСОБА_3, якій земельна ділянка була виділена в натурі (на місцевості) як власнику земельної частки (паю).

Також суди встановили, що ОСОБА_2 відповідно до договору дарування від 19 грудня 2014 отримав у власність від ОСОБА_4, громадянина Російської Федерації, земельну ділянку площею 3,0468 га, кадастровий номер НОМЕР_3, що розташована на території Рівненської міської ради, до складу якої ввійшли земельна ділянка площею 0,7114 га та земельна ділянка площею 0,4980 га, що в подальшому стали власністю позивача.

В свою чергу, ОСОБА_4 як громадянин Російської Федерації на підставі частини четвертої статті 81 ЗК України здійснив відчуження даної земельної ділянки, яку отримав у спадщину 19 травня 2008 року від ОСОБА_3, якій належало право власності на вказану земельну ділянку на підставі рішень Рівненської міської ради від 13 липня 2006 № 61, від 22 листопада 2006 № 378, що підтверджено державним актом на право власності на земельну ділянку від 05 березня 2007 (а.с.53).

Відповідно до наявних в матеріалах справи доказів, а саме сертифікату на право на земельну частку (пай) від 07 липня 1997 (а.с.54) земельна ділянка площею 3,41 га, власником якої була ОСОБА_3, сформована як об'єкт нерухомого майна саме внаслідок виділення в натурі земельної частки (паю) для ведення особистого селянського господарства.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 18 ЗК України визначено, що до земель України належать усі землі в межах її території, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.

Згідно зі статтею 19 ЗК України землі сільськогосподарського призначення визначені як окрема категорія земель.

Землями сільськогосподарського призначення ЗК визнає землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей (стаття 22 ЗК України).

Наведене свідчить, що визначення поняття "землі сільськогосподарського призначення" насамперед пов'язано з використанням їх для такої цілі, як виробництво сільськогосподарської продукції, що зумовлено їх природними властивостями.

Частина перша статті 23 ЗК України закріплює принцип пріоритетності використання земель, придатних для сільського господарства, згідно з яким такі землі повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання.

Пріоритетність правового режиму цих земель передбачає необхідність їх цільового використання.

Стаття 22 ЗК України визначає види використання сільськогосподарських земель, які відповідають їх цільовому призначенню, та осіб, які мають право на отримання таких земель у власність та у користування.

Згідно з положеннями зазначеної норми окрему групу суб'єктів сільськогосподарського землевикористання становлять громадяни, яким землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського товаровиробництва.

Правовий режим наведених видів землевикористання встановлюється ЗК України (2768-14) та спеціальними законами.

Так, згідно зі статтею 35 ЗК України земельні ділянки, надані для садівництва, можна використовувати для закладення багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення потрібних будівель, господарських споруд тощо. Займатись садівництвом громадяни можуть як індивідуально, так і колективно (створюючи садівничі товариства). Земельні ділянки вони мають право набути безоплатно у приватну власність або на умовах оренди із земель державної чи комунальної власності. Порядок використання земельних ділянок, наданих у власність для ведення садівництва, спрямований передусім на задоволення потреб громадян у земельних ділянках для зазначених цілей, а також для створення умов для відпочинку їх та членів їх сімей і регламентується ЗК України (2768-14) та статутами садівничих товариств.

Натомість порядок використання земельних ділянок, наданих у власність для товарного сільськогосподарського виробництва, спрямований на ведення такого виробництва на ринкових товарних засадах, коли продукти виробляються не для власного споживання виробника, а для продажу, тобто споживання іншими членами суспільства.

Суб'єктами такого виду землекористування можуть бути громадяни України, які отримали земельні ділянки у власність безоплатно в результаті приватизації земель колективних сільськогосподарських підприємств (селяни, колишні члени цих підприємств) [(стаття 25 ЗК України, Закон України від 5 червня 2003 року № 899-ІV "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (899-15) (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 899-IV (899-15) )].

Громадяни також можуть використовувати землі сільськогосподарського призначення для організації та ведення особистого селянського господарства - господарської діяльності, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки та споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі у сфері сільського зеленого туризму. Правові та організаційні засади ведення особистого селянського господарства визначаються Законом України від 15 травня 2003 року № 742-ІV "Про особисте селянське господарство" (742-15) .

Порядок використання земельних ділянок для городництва регламентується статтею 36 ЗК, згідно з якою вони можуть надаватися громадянам або їх об'єднанням лише на умовах оренди. При цьому, на таких землях не допускається спорудження капітальних будівель і споруд.

Громадяни також можуть орендувати земельні ділянки сільськогосподарського призначення для сінокосіння і випасання худоби (стаття 34 ЗК).

Різний правовий режим земель сільськогосподарського призначення за видами використання підтверджується положеннями статті 121 ЗК України, якою встановлено норми безоплатної передачі у власність земельних ділянок громадянам. Розмір земельної ділянки для ведення садівництва, яку можна приватизувати безоплатно, становить не більше 0,12 га, у той час як розмір земельної ділянки для ведення фермерського господарства згідно з нормами безоплатної передачі земельних ділянок громадянам України визначається розміром земельної частки (паю), встановленим для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Розмір земельних ділянок, що передаються безоплатно громадянину для ведення особистого селянського господарства, становить не більше 2,0 га. Наведена норма передбачає можливість збільшення цього розміру у разі отримання в натурі (на місцевості) земельної частки (паю) та її успадкування членами господарства. Вочевидь це зумовлено особливостями кожного виду використання земельної ділянки і спрямовано на дотримання основного з принципів земельного законодавства - раціонального використання земель.

Здійснення прав власника землі передбачає дотримання ним обов'язків, пов'язаних з володінням земельною ділянкою, першочерговим з яких згідно з пунктом "а" частини першої статті 90 ЗК України визначено обов'язок забезпечення її використання за цільовим призначенням.

Стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-ІV "Про землеустрій" містить визначення поняття "цільове призначення земельної ділянки", згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою в установленому законодавством порядку.

У частині першій статті 81 ЗК України визначені способи набуття громадянами України права власності на земельні ділянки, якими є:

а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами;

б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності;

в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування;

г) прийняття спадщини;

ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

Водночас, у частині дев'ятій статті 79-1 ЗК України передбачено, що земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів (частина перша та друга статті 79-1 ЗК України).

Особливий порядок формування земельної ділянки як об'єкта цивільних прав передбачений Законом № 899-IV (899-15) , який полягає в тому, що земельні ділянки виділяються із земель, що належали колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам на праві колективної власності.

Наведене свідчить, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які надаються у власність або передаються у користування, за конкретними цілями використання поділяються на види. Віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення до того чи іншого виду позначається на їх правовому режимі (порядку використання), який відповідає їх цільовому призначенню (використанню).

Відповідно до положень статей 13, 14 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу і є національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, у зв'язку з чим гарантоване Конституцією право власності на землю має набуватися і реалізовуватися громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Саме на виконання зазначених конституційних положень та створення необхідної законодавчої бази (прийняття законів про ринок земель та державний земельний кадастр) для запровадження повноцінного ринку земель, а також з метою збереження стратегічно важливого для аграрного сектору економіки держави виду сільськогосподарських земель законодавець згідно з підпунктом "б" пункту 15 Перехідних положень ЗК України (2768-14) запровадив мораторій на купівлю-продаж та інші способи відчуження земельних ділянок, які перебувають у власності юридичних осіб та громадян для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства та власникам земельних часток (паїв), крім обміну земельної ділянки на іншу відповідно до закону (стаття 14 Закону № 899-ІV), передачі їх у спадщину та вилучення земель для суспільних потреб.

Наведене обмеження не поширюється на право приватної власності на земельні ділянки іншого призначення (виду використання), які перебувають у власності громадян та юридичних осіб. І тому наведеною вище нормою ЗК України законодавець з метою забезпечення виконання введеного мораторію заборонив також зміну цільового призначення та виду використання зазначених вище сільськогосподарських земельних ділянок.

Отже, якщо земельна ділянка сформована як об'єкт нерухомого майна, внаслідок виділення в натурі земельного паю для ведення особистого селянського господарства, то для неї встановлений мораторій на зміну цільового призначення, а подальша зміна власника такої земельної ділянки не припиняє дію мораторію.

Відтак, незалежно від способу набуття ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку з цільовим призначенням "для ведення особистого селянського господарства", яка сформована внаслідок виділення земельного паю, до закінчення дії чи скасування мораторію введеного пунктом 15 розділу X Перехідних положень ЗК України (2768-14) , він позбавлений права змінювати цільове призначення цієї земельної ділянки.

Аналіз наведених положень земельного законодавства дає підстави для висновку, що на підставі підпункту "б" пункту 15 Перехідних положень ЗК України (2768-14) відповідач правомірно відмовив у погоджені зміни цільового призначення земельних ділянок ОСОБА_1, у власності якого перебувають сільськогосподарські земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Касаційний адміністративний суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

Враховуючи наведене, Касаційний адміністративний суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами оспорюваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.