Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України 

в складі:

головуючого                          Яреми А.Г.,

суддів:                              Гуменюка В.І., Охрімчук Л.І.,

                                     Сімоненко В.М., Лященко Н.П.,

                                     Сеніна Ю.Л.,-

за участі прокурора -                Сахно Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом прокурора Голопристанського району Херсонської області до Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області, ОСОБА_1, ОСОБА_2 про визнання недійсним та скасування розпорядження, скасування державних актів на право власності на земельні ділянки й зобов'язання повернути земельні ділянки у власність держави за заявою заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 14 травня 2014 року,

У червні 2013 року прокурор Голопристанського району Херсонської області звернувся до суду із зазначеним позовом, мотивуючи вимоги тим, що у ході проведення прокуратурою перевірки додержання вимог законодавства під час розпорядження земельними ділянками на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області встановлено, що розпорядженням першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 7 вересня 2007 року НОМЕР_1 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 площею по S_1 га кожному, а ОСОБА_7 - площею S_2 га для ведення особистих селянських господарств, що розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області. На підставі зазначеного розпорядження ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 18 вересня 2007 року отримали державні акти на право власності на земельні ділянки. ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 на підставі договорів купівлі-продажу від 29 вересня 2007 року продали, а ОСОБА_2 придбав належні продавцям на праві власності земельні ділянки. Також ОСОБА_4 продав (договір купівлі-продажу від 26 червня 2009 року), а ОСОБА_3 подарувала (договір дарування від 26 червня 2009 року) належні їм на праві власності земельні ділянки ОСОБА_1. ОСОБА_2 і ОСОБА_1 отримали державні акти на право власності на земельні ділянки, набуті ними у власність на підставі правочинів.

Прокурор Голопристанського району Херсонської області зазначає, що надання Рибальчеською сільською радою Голопристанського району Херсонської області спірних земель у власність громадян відбулося з порушенням норм чинного законодавства, а саме: зазначені земельні ділянки розташовані на відстані менше ніж два кілометри від урізу води Дніпровського лиману Чорного моря, тобто в межах прибережної захисної смуги, проект відведення земельних ділянок не містить позитивного висновку природоохоронного органу, наявність якого є обов'язковою. Крім того, зазначає, що розпорядження першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 7 вересня 2007 року НОМЕР_1 є фіктивним правочином, оскільки на час його прийняття у однієї із сторін був відсутній намір створення правових наслідків, які ним обумовлювалися, тому на підставі статті 216 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України (435-15) ) є підстави для застосування наслідків недійсності правочину шляхом повернення спірних земельних ділянок законному власнику - державі. До того ж, відповідачі набули права власності на спірні земельні ділянки без достатньої правової підстави, тому вони зобов'язані на підставі положень статей 1212, 1213 ЦК України повернути державі це майно в натурі. У зв'язку з тим, що рішення органу місцевого самоврядування підлягає визнанню недійсним, а земельні ділянки, які були предметом зазначеного рішення, підлягають поверненню державі, то підлягають визнанню недійсними і державні акти про право власності на земельні ділянки, видані 6 листопада 2007 року та 30 липня 2010 року на ім'я ОСОБА_2 і ОСОБА_1 відповідно.

Прокурор Голопристанського району Херсонської області просив задовольнити його позовні вимоги і визнати незаконним та скасувати розпорядження першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 7 вересня 2007 року НОМЕР_1, визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, видані 6 листопада 2007 на ім'я ОСОБА_2 (серії: ХС НОМЕР_2, ХС НОМЕР_3, ХС НОМЕР_4), визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, видані 27 липня 2010 на ім'я ОСОБА_1 (серії: ЯИ НОМЕР_5, ЯИ НОМЕР_6), а також зобов'язати ОСОБА_2 і ОСОБА_1 повернути у державну власність земельні ділянки, що розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.

Рішенням Голопристанського районного суду Херсонської області від 25 вересня 2012 року позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано розпорядження першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 7 вересня 2007 року НОМЕР_1. Визнано недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, видані 6 листопада 2007 на ім'я ОСОБА_2 (серія: ХС НОМЕР_2, ХС НОМЕР_3, ХС НОМЕР_4). Визнано недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, видані 27 липня 2010 на ім'я ОСОБА_1 (серія: ЯИ НОМЕР_5, ЯИ НОМЕР_6). Зобов'язано ОСОБА_2 і ОСОБА_1 повернути у державну власність земельні ділянки, що розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.

Рішенням апеляційного суду Херсонської області від 15 листопада 2013 року рішення Голопристанського районного суду Херсонської області від 25 вересня 2012 року скасовано й ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову прокурора Голопристанського району Херсонської області.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 14 травня 2014 року касаційну скаргу заступника прокурора Херсонської області відхилено, рішення апеляційного суду Херсонської області від 15 листопада 2013 року залишено без змін.

У жовтні 2014 року до Верховного Суду України звернувся заступник Генерального прокурора України із заявою про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 14 травня 2014 року, посилаючись на неоднакове застосування судом касаційної інстанції статей 87- 89 Водного кодексу України (далі - ВК України), статей 60, 61 Земельного кодексу України (далі - ЗК України (2768-14) ), пунктів 1, 4, 5 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 (486-96-п) (далі - Порядок), унаслідок чого ухвалено різні за змістом судові рішення в подібних правовідносинах.

У зв'язку із цим заступник Генерального прокурора України просить скасувати ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 14 травня 2014 року, а справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 13 жовтня 2014 року вказану справу допущено до провадження Верховного Суду України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи заявника, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України вважає, що заява підлягає задоволенню з таких підстав.

Підставою для подання заяви про перегляд судових рішень у цивільних справах є неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах (пункт 1 частини першої статті 355 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК (1618-15) України)).

За змістом статті 360-4 ЦПК України суд задовольняє заяву про перегляд справи Верховним Судом України і скасовує судове рішення у справі, яка переглядається з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 355 ЦПК України, якщо встановить, що судове рішення є незаконним.

Судами під час розгляду справи встановлено, що розпорядженням першого заступника голови Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області від 7 вересня 2007 року НОМЕР_1 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам ОСОБА_3 та іншим (разом 5 громадян) для ведення особистого селянського господарства загальною площею S_3 га із земель державної власності (землі запасу) на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області й передано безоплатно у власність земельні ділянки для ведення особистих селянських господарств на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області громадянам: ОСОБА_3 площею S_1 га, ОСОБА_4 площею S_1 га, ОСОБА_5 площею S_1 га, ОСОБА_6 площею S_1 га, ОСОБА_7 площею S_2 га.

29 вересня 2007 року ОСОБА_5 продала, а ОСОБА_2 придбав належну продавцеві на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку від 18 вересня 2007 року земельну ділянку площею S_1 га, що розташована на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.

На підставі договору купівлі-продажу від 29 вересня 2007 року ОСОБА_6, від імені якої діяла ОСОБА_5, продала, а ОСОБА_2 придбав належну продавцеві на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку від 18 вересня 2007 року земельну ділянку площею S_1 га, що розташована на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.

29 вересня 2007 року укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки, на підставі якого ОСОБА_7, від імені якої діяла ОСОБА_5, продала, а ОСОБА_2 придбав належну продавцеві на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку від 18 вересня 2007 року земельну ділянку площею S_2 га, що розташована на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.

На підставі договору купівлі-продажу від 26 червня 2009 року ОСОБА_4 продав, а ОСОБА_1 придбав, належну продавцеві на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку від 18 вересня 2007 року земельну ділянку площею S_1 га, що розташована на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області.

26 червня 2009 року ОСОБА_3 подарувала ОСОБА_1 належну їй на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку від 18 вересня 2007 року земельну ділянку площею S_1 га, що розташована на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області (договір дарування земельної ділянки від 26 червня 2009 року).

6 листопада 2007 року ОСОБА_2 видано державні акти на право власності на земельні ділянки (серії: ХС НОМЕР_2, ХС НОМЕР_3, ХС НОМЕР_4) загальною площею S_4 га для ведення особистого селянського господарства, що розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області (а.с. 21-23).

30 липня 2010 року ОСОБА_1 видано державні акти на право власності на земельні ділянки (серії: ЯИ НОМЕР_5, ЯИ НОМЕР_6) загальною площею S_5 га для ведення особистого селянського господарства, що розташовані на території Рибальчеської сільської ради Голопристанського району Херсонської області (а.с. 24-25).

Скасовуючи рішення суду першої інстанції й ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позову прокурора Голопристанського району Херсонської області, суд апеляційної інстанції, виходив із того, що підстави для визнання недійсним та скасування оскаржуваного розпорядження відсутні, оскільки питання встановлення чи зміни цільового призначення спірних земельних ділянок при їх наданні не вирішувалося, Рибальчеською сільською радою Голопристанського району Херсонської області не встановлювалася водоохоронна зона та прибережна захисна смуга відповідно до визначеного порядку, у зв'язку з чим відсутні підстави вважати, що спірні земельні ділянки відносяться до земель водного фонду України. Відповідачі ОСОБА_1 і ОСОБА_2 набули права власності на земельні ділянки на підставі цивільно-правових угод, тому вимоги про визнання недійсними державних актів на право власності на ці земельні ділянки з підстав визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування не ґрунтуються на вимогах закону. Прокурором не доведено, що спірні земельні ділянки отримані відповідачами без достатньої правової підстави, тому відсутні і підстави для зобов'язання відповідачів повернути їх згідно з положеннями статті 1212 ЦК України. Оскільки рішення органу місцевого самоврядування не є правочином у розумінні статті 202 ЦК України, а є правовим актом органу місцевого самоврядування, то визнання його незаконним із застосуванням правового механізму, який застосовується до правочинів, зокрема визнання його фіктивним на підставі положень статті 228 ЦК України і застосування наслідків недійсності правочинів, передбачених статтею 216 ЦК України, не ґрунтується на вимогах закону. Крім того, до участі у справі не притягнуті особи, яким надавались у власність земельні ділянки на підставі оскаржуваного рішення, хоча визнання незаконним такого розпорядження впливає на їх права і обов'язки.

Відхиляючи касаційну скаргу заступника прокурора Херсонської області і залишаючи без змін рішення суду апеляційної інстанції, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване заявником судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Заступник Генерального прокурора України зазначає, що суд касаційної інстанції під час розгляду більш ніж двох справ за подібних предмета спору, підстав позову, змісту позовних вимог та встановлених судом фактичних обставин і однакового матеріально-правового регулювання спірних правовідносин дійшов неоднакових правових висновків, покладених в основу цих судових рішень.

Для прикладу заявник надав ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 12 червня 2013 року, від 7 серпня 2013 року, від 16 жовтня 2013 року, від 23 жовтня 2013 року, від 26 березня 2014 року, від 28 травня 2014 року, від 9 липня 2014 року, від 14 липня 2014 року та від 16 липня 2014 року, які постановлені у справах, що виникли із земельних правовідносин щодо визнання незаконними і скасування розпоряджень органів місцевого самоврядування про надання у власність громадян земельних ділянок, розташованих у прибережних захисних смугах, та відносяться до земель водного фонду, визнання недійсними державних актів на право власності на такі земельні ділянки, а також повернення їх у власність держави.

У зазначених справах, суд касаційної інстанції виходив з того, що у силу частин першої, другої статті 3, статті 4 ВК України, статей 58, 59, 60 ЗК України до земель водного фонду України відносяться землі під водними об'єктами, а також прибережні захисні смуги вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм і такі землі не можуть передаватись у власність громадян. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися (частина четверта статті 88 ВК України). При вирішенні питання про надання у користування земельних ділянок навколо прибережних захисних смуг та інших водних об'єктів повинні враховуватися положення статті 88 ВК України та положення Порядку, а також Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року, щодо встановлення розміру та меж прибережних захисних смуг за проектами землеустрою, а в разі відсутності землевпорядної документації та встановлення у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів збереження водних об'єктів досягається шляхом урахування нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку з урахуванням конкретної ситуації. Встановивши, що земельна ділянка, надана у власність особи, відноситься до земель водного фонду, суд визнає рішення про надання зазначеної земельної ділянки недійсним у зв'язку з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення земель на підставі статті 21 ЗК України. У зв'язку з визнанням розпорядження органу місцевого самоврядування незаконним із зазначених вище підстав підлягають визнанню недійсними і державні акти на право власності на земельні ділянки з підстав, визначених статтями 203, 215 ЦК України.

Таким чином, існує неоднакове застосування касаційним судом одних і тих самих норм матеріального права, а саме: статей 87-89 ВК України, статей 60, 61 ЗК України, пунктів 1, 4, 5 Порядку (486-96-п) , що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального права, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України виходить із такого.

Відповідно до положень статей 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі житлової та громадської забудови й землі водного фонду; віднесення їх до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання відповідно до статті 21 ЗК України недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.

Стаття 4 ВК України, пункт "б" частини першої статті 58 ЗК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення правовідносин) визначають, що до земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів.

Крім того, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоч і не розташований водний фонд, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню водного фонду.

За положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення правовідносин) уздовж морів та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Розмір та межі прибережної захисної смуги вздовж морів та навколо морських заток і лиманів установлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.

Крім того, за положеннями частини четвертої статті 88 ВК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434 (z1470-04) , у разі відсутності землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку з урахуванням конкретної ситуації.

Таким чином, землі зайняті поверхневими водами: природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами і іншими водними об'єктами, а також землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується окремий порядок надання та використання.

Згідно з пунктом "ґ" частини третьої статті 83 ЗК України до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідно до положень частини четвертої статті 59 ЗК України (у редакції, яка була чинною на час прийняття рішення про надання земельної ділянки у власність) лише на умовах оренди громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися земельні ділянки прибережних захисних смуг для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

Отже, за змістом вищенаведених норм права землі в межах двох кілометрів прибережних захисних смуг уздовж морів не могли передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

У справі, яка є предметом перегляду, суд касаційної інстанції, погодившись із висновком апеляційного суду про те, що прокурором не доведено факту віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду, не звернув уваги на те, що до земель водного фонду, щодо яких установлена заборона на передачу у власність, віднесені землі, які розташовані в межах двокілометрової зони від урізу води і які відповідно до норм земельного та водного законодавства є землями водного фонду й не можуть бути передані в приватну власність.

Крім того, відповідно до пунктів 5, 10 Порядку (486-96-п) розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно технічної документації, а на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови.

Згідно зі статтею 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок підлягають обов'язковій державній експертизі, зокрема проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду, оздоровчого та рекреаційного призначення.

Судом першої інстанції встановлено, що обов'язкова державна експертиза проекту землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок проведена не була.

З огляду на системний аналіз положень вищенаведених норм законодавства при наданні в користування земельних ділянок навколо водних об'єктів, у разі відсутності землевпорядної документації (документації із землеустрою, проекту землеустрою) та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів, збереження водних об'єктів повинно бути досягнуто шляхом урахування нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку, з урахуванням конкретної ситуації.

Проте суди апеляційної та касаційної інстанцій, у справі яка є предметом перегляду, дійшли помилкового висновку про те, що спірні земельні ділянки не відносяться до земель водного фонду, у зв'язку з чим при наданні таких земельних ділянок у власність осіб зміна цільового призначення не відбувалась.

Судовою палатою у цивільних справах Верховного Суду України встановлено неоднакове застосування статей 87-89 ВК України, статей 60, 61 ЗК України, пунктів 1, 4, 5 Порядку (486-96-п) , що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, судове рішення, що переглядається, є незаконним.

За таких обставин ухвала Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 14 травня 2014 року не може залишатися в силі, а підлягає скасуванню на підставі пункту 1 статті 355 ЦПК України з направленням справи на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Керуючись статтями 355, 360-3, 360-4 ЦПК України, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України

Заяву заступника Генерального прокурора України задовольнити.

Ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 14 травня 2014 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Постанова Верховного Суду України є остаточною і може бути оскаржена тільки на підставі, встановленій пунктом 2 частини першої статті 355 ЦПК України.

При наданні в користування земельних ділянок навколо водних об'єктів, у разі відсутності землевпорядної документації (документації із землеустрою, проекту землеустрою) та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів, збереження водних об'єктів повинно бути досягнуто шляхом урахування нормативних розмірів прибережних захисних смуг.

При цьому слід виходити не з частини третьої статті 60 ЗК України, а з положень установленних статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 (486-96-п) , з урахуванням конкретної ситуації.