Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної поліції України на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 3 червня 2016 року (судді: Денисюк Р.С., Ковальчук В.Д., Смокович В.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2016 року (судді: Сапіга В.П., Левицька Н.Г., Обрізко І.М.) у справі №803/723/16 за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №5 Апарату Національної поліції України, Центральної апеляційної атестаційної комісії № 1 про визнання протиправним та скасування рішень, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ОСОБА_1 звернувся з позовом до Національної поліції України (далі - НП України), Департаменту захисту економіки НП України, Центральної атестаційної комісії №5 апарату НП України, Центральної апеляційної атестаційної комісії №1, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог просив визнати протиправними та скасувати рішення (висновки): від 10.02.2016, оформлене протоколом серії ОП №15.00003073.0019148; від 23.02.2016, оформлене протоколом серії ОП №15.00003787.0019148; визнати протиправним та скасувати наказ відповідача "По особовому складу Департаменту захисту економіки" від 15.04.2016 №241о/с в частині звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність; поновити на раніше займаній посаді та стягнути грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 3 червня 2016 року позов було задоволено в повному обсязі.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2016 року скасовано постанову Волинського окружного адміністративного суду в частині визнання протиправним та скасування рішення Центральної апеляційної атестаційної комісії № 1 від 23.02.2016, оформленого протоколом ОП №15.00003787.0019148, та прийнято в цій частині нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що з 1997 року по 6.11.2015 ОСОБА_1 проходив службу на різних посадах в органах внутрішніх справ.

11 листопада 2015 року Наказом НП України №169 о/с "По особовому складу Департаменту захисту економіки" відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII (580-19) ) позивача без проведення конкурсу було призначено з 07.11.2015 на посаду старшого інспектора управління захисту економіки у Волинській області з присвоєнням спеціального звання "майор поліції".

Наказом голови НП України від 20.11.2015 № 210 о/с було призначено проведення атестування поліцейських апарату НП України, міжрегіональних територіальних органів (в тому числі й Департаменту захисту економіки).

10 лютого 2016 року рішенням Центральної атестаційної комісії №5 апарату НП України, оформленим протоколом серії ОП №15.00003073.0019148, за результатами проведеної співбесіди та обговорення атестаційною комісією прийнято рішення, що ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Позивач оскаржив висновок Центральної атестаційної комісії №5 НП України, однак 23.02.2016 Центральною апеляційною атестаційною комісією №1 скаргу було відхилено.

Наказом голови НП України від 15.04.2016№ 241 о/с старшого інспектора управління захисту економіки у Волинській області майора поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції згідно з пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність).

Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржуваний наказ відповідача таким, що винесений з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що при проведенні атестування та винесенні оскаржуваного наказу відповідачами не було дотримано визначеної чинним законодавством процедури, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_2 та, як наслідок, наявність підстав до їх задоволення в повному обсязі.

Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суджу першої інстанції. Однак зауважив, що оскільки рішення апеляційної атестаційної комісії не є висновком, обов'язковість якого передбачена п.14 розділу VI Інструкції №1465 (z1445-15) , його скасування не призведе до захисту позивача від незаконного звільнення, а, відтак, дійшов висновку про відсутність підстав до задоволення позовних вимог в цій частині.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними.

Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій фактично не надали оцінку тому, що позивачем було пропущено строк звернення до суду в частині позовних вимог про скасування висновку атестаційної комісії.

У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, оскільки вважає доводи відповідача безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VIII (580-19) (далі - Закон №580-VIII (580-19) ).

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII (580-19) .

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII (580-19) не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №580-VІІІ (580-19) , шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду старшого інспектора управління захисту економіки у Волинській області.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону №580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 38 бали за підсумками тестування на загальні здібності та навички, та 36 балів - за професійним тестуванням з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465 (z1445-15) , а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічених у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Проте з матеріалів даної справи неможливо з'ясувати, а судами не встановлено, яким саме вимогам не відповідав позивач та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ (580-19) .

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону №580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той же час обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних Сил України, необхідності поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Таким чином, доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій в цій частині не спростовують.

Водночас, суд касаційної інстанції погоджується з доводами скаржника про пропуск позивачем строку звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування рішення Центральної атестаційної комісії №5 Апарату Національної поліції України від 10.02.2016, оформленого протоколом серії ОП №15.00003073.0019148, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 статті 59 Закону України № 580-VІІІ служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу. її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина 3 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції чинній на час звернення з даним позовом).

В даному випадку наведене вище положення процесуального Закону необхідно тлумачити таким чином, що строк звернення до суду з позовом про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії у разі, якщо до звернення до суду були використана апеляційна процедури в апеляційній атестаційній комісії і при цьому атестована особа отримала за результатами тестування не менше 60 балів, починає перебіг з моменту ознайомлення особи з рішенням (висновком) апеляційної атестаційної комісії.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач ознайомився з рішенням (висновком) апеляційної атестаційної комісії 29 лютого 2016 року, отже, звернувшись до з даними позовними вимогами до суду першої інстанції 16 травня 2016 року, позивачем було пропущено строк такого звернення, визначений ч.3 ст. 99 КАС України.

При цьому, позивачем клопотання про поновлення пропущеного процесуального строку не заявлялось та, відповідно, не вирішувалось судами попередніх інстанцій.

Пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України (в редакції Закону № 2325-VIII від 13.03.2018 (2325-19) ) передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Враховуючи, що ухвала про поновлення строку звернення до суду в матеріалах справи відсутня, поважність причин пропуску строку звернення з позовом судами не досліджено, зазначені рішення судів не можуть вважатися обґрунтованими та законними в цій частині.

Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанції були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, а саме: поважність причин пропущення строку для звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування рішення Центральної атестаційної комісії №5 Апарату Національної поліції України від 10.02.2016, оформленого протоколом серії ОП №15.00003073.0019148, що має значення для правильного вирішення справи, зазначені судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції в цій частині.

В решті висновки судів попередніх інстанцій є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому зміні чи скасуванню не підлягають.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Касаційну скаргу Національної поліції України задовольнити частково.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 3 червня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2016 року у справі №803/723/16 скасувати в частині визнання протиправним та скасування рішення Центральної атестаційної комісії №5 Апарату Національної поліції України від 10.02.2016, оформленого протоколом серії ОП №15.00003073.0019148, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В решті постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.