Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.09.2016 (суддя Марич Є.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.12.2016 (колегія суддів у складі: Єщенка О.В., Димерлія О.О., Домусчі С.Д.) у справі № 814/1029/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, треті особи: Національна поліція України, Атестаційна комісія № 3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Апеляційна атестаційна комісія № 3 Південного регіону, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

У травні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУ НП в Миколаївській області), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 04.05.2016 №99 о/с в частині його звільнення зі служби в поліції, поновити на посаді оперуповноваженого Братського відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.09.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.12.2016, позов задоволено повністю. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за один місяць допущена до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 проходив службу в органах внутрішніх справ з 2002 року по 06.11.2015.

07.11.2015 наказом ГУ НП в Миколаївській області № 1 о/с відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII (580-19) "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII (580-19) ) позивача в порядку переатестування було призначено на посаду оперуповноваженого Братського відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області, з присвоєнням спеціального звання "майор поліції".

01.02.2016 ГУ НП в Миколаївській області видано наказ № 52 "Про організацію проведення атестування особового складу ГУ НП в Миколаївській області", яким визначено провести атестування поліцейських та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУ НП України в Миколаївській області.

ОСОБА_4 за результатами тестування на загальні здібності та навички набрав 34 з 60 можливих балів та в тестуванні на знання законодавства набрав 29 з 60 балів. На підставі розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення Атестаційною комісією № 3 прийнято рішення, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (протокол ОП № 15.00004430.0022436 від 04.03.2016).

Не погоджуючись з висновком (рішенням) Атестаційної комісії № 3, позивач оскаржив його до Апеляційної атестаційної комісії Південного регіону № 3. За результатом розгляду скарги, останню відхилено.

Наказом ГУ НП в Миколаївській області від 04.05.2016 № 99 о/с відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII ОСОБА_4 звільнено через службову невідповідність. Підстава: протокол від 04.03.2016 ОП №15.00004430.0022436.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що атестування позивача проведено без наявності правових підстав, а висновок за його результатом не містить жодних мотивів та обґрунтувань невідповідності, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог позивача.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. На думку скаржника, рішення судів не містять зазначень про конкретні порушення поліцейським керівництвом або атестаційними комісіями норм саме Законів про звільнення позивача, а обґрунтовані лише незрозумілістю прийнятого спірного рішення саме для суду. Також скаржник вважає, що суди не можуть втручатися у дискреційні повноваження атестаційної комісії, оскільки діючим законодавством атестаційним комісіям надано повноваження самостійно оцінювати відомості і приймати рішення щодо кожного конкретного працівника не лише в межах наданих до перевірки відомостей, а й керуючись власним переконанням щодо можливості проходження подальшої служби таким працівником. Крім того, зазначає, що позивач, попередньо зареєструвавшись через Інтернет, пройшов атестування в добровільному порядку.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII (580-19) .

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII (580-19) .

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII (580-19) не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №580-VІІІ (580-19) , шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду оперуповноваженого Братського відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, рішення про призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Щодо посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет для участі в атестуванні, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону № 580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465 (z1445-15) , а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Проте з матеріалів даної справи неможливо встановити, а судами не встановлено, яким саме критеріям не відповідав позивач та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України № 580-VІІІ (580-19) .

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, відповідність особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинна з'ясовуватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той же час обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Аргументи скаржника, що при ухваленні рішення про стягнення на користь ОСОБА_4 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 9679,99 грн. судом не вказано періоду, за який нараховано розмір виплати, не свідчить про порушення судом першої інстанції норм матеріально чи процесуального права та не впливає на правильність вирішення даної справи по суті. Такий недолік може бути усунений в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (2747-15) .

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції, необхідності поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення грошового забезпечення час вимушеного прогулу.

Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02.09.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.12.2016 у справі № 814/1029/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.