Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.06.2016 (суддя Желєзний І.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016 (колегія суддів у складі: Танасогло Т.М., Бойка А.В., Яковлєва О.В.) у справі № 814/542/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Апеляційної атестаційної комісії Південного регіону № 3, третя особа: Національна поліція України, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу,

У квітні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - відповідач-1, ГУ НП в Миколаївській області), Атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - відповідач-2, Атестаційна комісія № 1), Апеляційної атестаційної комісії Південного регіону № 3, в якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Миколаївській області від 24.03.2016 № 53 в частині його звільнення зі служби в поліції; поновити на посаді слідчого Казанківського відділення поліції Новобузького відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області; стягнути з відповідача-1 на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.06.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016, позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ ГУ НП в Миколаївській області від 24.03.2016 № 53 в частині звільнення ОСОБА_4 зі служби в поліції; поновити позивача на посаді слідчого Казанківського відділення поліції Новобузького відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області; стягнуто з відповідача-1 на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу з 25.03.2016 по 21.06.2016 в сумі 9547,38 грн. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення середньої заробітної плати за один місяць в розмірі 4619,60 грн. допущена до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з вересня 2008 року по листопад 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ.

07.11.2015 наказом ГУ НП в Миколаївській області № 3 о/с "По особовому складу" відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII (580-19) "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII (580-19) ) позивача в порядку переатестування було призначено на посаду слідчого Казанківського відділення поліції Новобузького відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області, з присвоєнням спеціального звання "старший лейтенант поліції".

01.02.2016 ГУ НП в Миколаївській області видано наказ № 52 "Про організацію проведення атестування особового складу ГУ НП в Миколаївській області", яким визначено провести атестування поліцейських та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУ НП України в Миколаївській області.

Начальником слідчого відділення Казанківського відділення поліції Новобузького відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області капітаном поліції Гончаренко С.С. складено атестаційний лист відносно позивача, в якому зазначено, що ОСОБА_4 відповідає займаній посаді.

За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення, 02.03.2016 Атестаційною комісією № 1 прийнято рішення, яке оформлене протоколом ОП № 15.00004256.0023466, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Не погоджуючись із висновком атестаційної комісії, позивач оскаржив його до Апеляційної атестаційної комісії Південного регіону № 3.

За результатами розгляду скарги Апеляційною атестаційною комісією Південного регіону № 3 прийнято рішення, яке оформлено протоколом від 14.03.2016 №15.00004691.0023466, про відхилення скарги, оскільки під час співбесіди апелянт не дав жодної правильної відповіді на запитання членів комісії. Відсутня мотивація для подальшої служби в поліції.

Наказом ГУ НП в Миколаївській області від 24.03.2016 № 53 о/с відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII позивача звільнено зі служби в поліції через службову невідповідність. Підстава: протокол атестаційної комісії від 02.03.2016 ОП № 15.00004256.0023466.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивача протиправно звільнено зі служби в поліції на підставі висновків прийнятих за наслідком проведеної атестації, яка призначена та проведена з порушеннями норм діючого законодавства України.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. Вимоги касаційної скарги обґрунтовано тим, що обставини щодо законності чи незаконності прийнятого керівником поліції рішення про проведення атестації не були підставою, заявленого позивачем позову. Вважає, що суди безпідставно не застосували до спірних правовідносин пункт 28 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465 (z1445-15) (далі - Інструкція № 1465). Зазначає, що позивач, попередньо зареєструвавшись через Інтернет, пройшов атестування в добровільному порядку. Також, скаржник вважає, що на спірні правовідносини не поширюються норми Закону України "Про професійний розвиток працівників" (4312-17) .

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII (580-19) .

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII (580-19) .

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII (580-19) не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Поряд із Законом № 580-VIII (580-19) правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями положення Закону України "Про професійний розвиток працівників" від 12.01.2012 №4312-VI (4312-17) (далі - Закон № 4312-VI (4312-17) ).

Так, статтею першою цього Закону визначено, що атестація працівників - це процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 4312-VI атестації не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положеннями частин першої та третьої статті 13 вказаного Закону передбачено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі. В разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.

Таким чином, звільнення зі служби у зв'язку із службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей застосовується як крайній захід.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VІІІ (580-19) , шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду слідчого Казанківського відділення поліції Новобузького відділу поліції ГУ НП в Миколаївській області.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, рішення про призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Стосовно доводів касаційної скарги про те, що Закон № 4312-VI (4312-17) не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, колегія суддів зауважує, що положення статті 12 цього Закону є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону № 580-VІІІ (580-19) , а тому поширюють свою дію в тому числі на правовідносини з атестування поліцейських.

Посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет для участі в атестуванні, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону № 580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що ОСОБА_4 не підлягав атестації.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465 (z1445-15) , а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Проте з матеріалів даної справи неможливо встановити, а судами не встановлено, яким саме критеріям не відповідав позивач та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України № 580-VІІІ (580-19) .

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той же час обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції, необхідності поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення грошового забезпечення час вимушеного прогулу.

Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.06.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016 у справі № 814/542/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.