826/14335/17 Про зобов'язання міської ради розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд - 18.10.2018 Прийняття

ОСОБА_3 (далі - позивач або ОСОБА_3) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва із адміністративним позовом до Київської міської ради про зобов'язання відповідача у відповідності до вимог чинного законодавства України розглянути проект землеустрою щодо відведення їй земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

В обґрунтування позову зазначає, що вважає бездіяльність відповідача протиправною, посилаючись на статтю 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України (2768-14) ), згідно якої клопотання про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку безоплатної приватизації розглядається протягом двох тижнів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_3 задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо розгляду клопотання ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1. Зобов'язано Київську міську раду у відповідності до вимог чинного законодавства України розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що після отримання 10 серпня 2017 року клопотання позивача, Департаментом земельних ресурсів 04 вересня 2017 року було підготовлено відповідний проект рішення, який листом від 04 вересня 2017 року за № 057022-08/Ш-7768-8958 скеровано на розгляд Київської міської ради. Проте, станом на час розгляду справи в суді відповідний проект не розглянуто, що є порушенням встановленого статтею 118 ЗК України строку для розгляду клопотання позивача і свідчить про допущення відповідачем протиправної бездіяльності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, вважаючи їх такими, що винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року і прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 27 липня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 серпня 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/14335/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 18 жовтня 2018 року.

Представником Київської міської ради при поданні касаційної скарги заявлено клопотання про участь у касаційному розгляді адміністративної справи у судовому засіданні, в задоволенні зазначеного клопотання відмовлено ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 08 серпня 2017 року позивач ОСОБА_3 звернулася до Київської міської ради з клопотанням про прийняття рішення про затвердження доданого до клопотання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 та надати її заявнику у власність. Клопотання було скеровано до відповідача засобами поштового зв'язку.

Станом на час звернення до суду (06 листопада 2017 року) клопотання відповідачем не розглянуто, у зв'язку з чим позивач звернулася до суду за захистом порушеного права.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що неправильне застосування норм матеріального права полягає в невірному застосуванні положень статті 118 Земельного кодексу України у сукупності з порядком набуття прав на землю із земель комунальної власності у м. Києві. Відтак, Київською міською радою було дотримано відповідний порядок, адже Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було надано відповідь на клопотання гр. ОСОБА_3 та підготовлено відповідний проект рішення "Про відмову у наданні земельної ділянки гр. ОСОБА_3 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд на АДРЕСА_1". Відтак, жодної бездіяльності зі сторони Київської міської ради здійснено не було. Таким чином, рішення Київської міської ради із зазначеного позивачем клопотання (про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 та надати її заявнику у власність) на пленарному засіданні сесії Київської міської ради наразі не прийнято. На даному етапі проект рішення знаходиться на розгляді у Київській міській раді та буде розглянутим у встановленому законом порядку відповідно до Регламенту Київської міської ради на найближчому пленарному засіданні у встановленому законом порядку відповідно до черговості розгляду таких проектів.

Від позивача відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Згідно частини першої статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

У відповідності до статті 9 ЗК України, Київській міській раді надано повноваження у галузі земельних відносин, зокрема згідно із пунктом а" - право розпорядження землями територіальної громади м. Києва, пунктом "б" - право передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до ЗК України (2768-14) , пунктом в" - право надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до Земельного кодексу України (2768-14) .

На підставі пункту м" статті 9 ЗК України, крім перелічених у попередніх пунктах повноважень, Київська міська рада має повноваження вирішувати інші питання у галузі земельних відносин відповідно до Закону.

Згідно із пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР (280/97-ВР) ), вирішення відповідно до Закону питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією пленарних засідань сільських, селищних, міських рад, а згідно із пунктом 2 статті 22 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15 січня 1999 року № 401-XIV Київська міська рада має право визначати особливості землекористування.

Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР, Київська міська рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно з частиною першою статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та право користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Згідно з підпунктом 8 пункту "б" частини першої статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Відповідно до підпункту 3.11 пункту 3 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради № 182/342 від 19 грудня 2002 року (в редакції рішення Київської міської ради від 10 березня 2016 № 144/144; далі - Положення № 182/342) Департамент розробляє в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, готує та подає розпорядження Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб.

Згідно з положеннями статті 6 Порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради № 63/9120 від 28 лютого 2013 року (у редакції рішення Київської міської ради 04 березня 2015 року № 195/1060; далі - Порядок № 63/9120), що був чинним на момент виникнення спірних правовідносин, за результатами опрацювання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою Департамент земельних ресурсів протягом семи робочих днів з дня його отримання готує проект дозволу Київської міської ради на розроблення документації із землеустрою або проект відмови у наданні такого дозволу згідно із затвердженою рішенням Київської міської ради формою та проект відповідного висновку постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури і землекористування, які передаються на розгляд цієї комісії приймальнею Київради з земельних питань через секретаріат Київської міської ради.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 березня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення Київської міської ради здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 Земельного кодексу України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

При цьому, наведені норми встановлюють право Київської міської ради передавати земельні ділянки комунальної власності у власність громадян.

Аналіз підпункту 3.11 пункту 3 Положення № 182/342 та статті 6 Порядку № 63/9120 дає підстави для висновку, що Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) уповноважене готувати висновки (проекти рішень) щодо надання земельних ділянок в установленому законом порядку.

Водночас, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність приймають органи, визначені в статті 118 Земельного кодексу України, тобто Київська міська рада.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, після отримання 10 серпня 2017 року клопотання позивача Департаментом земельних ресурсів 04 вересня 2017 року було підготовлено відповідний проект рішення, який листом від 04 вересня 2017 року за № 057022-08/Ш-7768-8958 скеровано на розгляд Київській міській раді.

Однак, як встановлено судами, станом на час розгляду справи судом апеляційної інстанції, відповідний проект розглянуто не було, що є порушенням встановленого статтею 118 ЗК України строку для розгляду клопотання позивача і свідчить про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, і доводами касаційної скарги зазначені твердження не спростовуються.

Зазначене підтверджується і доводами касаційної скарги, в які зазначено, що рішення Київської міської ради із зазначеного позивачем клопотання на пленарному засіданні сесії Київської міської ради наразі не прийнято.

Таким чином, Київська міська рада при розгляді клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, діяла не на підставі та не у спосіб передбачений Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанції, які задовольняючи позов дійшли висновку, що після отримання 10 серпня 2017 року клопотання позивача, Департаментом земельних ресурсів 04 вересня 2017 року було підготовлено відповідний проект рішення, який листом від 04 вересня 2017 року за № 057022-08/Ш-7768-8958 скеровано на розгляд Київської міської ради, проте, станом на час розгляду справи в суді відповідний проект не розглянуто, що є порушенням встановленого статтею 118 ЗК України строку для розгляду клопотання позивача і свідчить про допущення відповідачем протиправної бездіяльності.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 40 справи "Пономарьов проти України" (№ 3236/03) Європейський суд з прав людини зазначив, що "право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.