П/811/43/17 Про визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України "Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, виданого Приватному підприємству - 10.10.2018 Прийняття

розглянув у попередньому судовому засіданні справу №П/811/43/17 за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року (колегія суддів у складі Лапій С.М., Щавінський В.Р., Василенко Г.Ю.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року (колегія суддів у складі Ключкович В.Ю., Ганечко О.М., Кузьмишиної О.М.) у справі №П/811/43/17 за позовом Приватного підприємства "Гранум-Альфа" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1. Приватне підприємство "Гранум-Альфа" звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 23 серпня 2016 року № 272 "Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007, виданого Приватному підприємству "Гранум-Альфа".

2. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 квітня 2016 року позовні вимоги задоволено частково.

3. Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, відповідач звернувся з апеляційною скаргою. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України - задоволено частково. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року змінено в мотивувальній частині. В іншій частині постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року залишено без змін.

4. 11.10.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Відповідача на постанову Київського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.10.2017 відкрито провадження у справі. 01.11.2017 надійшло заперечення від Позивача.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною службою геології та надр України було видано Приватному підприємству "Гранум-Альфа" спеціальний дозвіл на користування надрами від 27.10.2007 № 4395 на видобування незміненого та порушеного вивітрюванням граніту, в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового у родовищі Живанівське (Південне) Компаніївський р-н, строком на 20 років.

7. Відповідачем підготовлено та направлено на адресу ПП "Гранум-Альфа" повідомлення про проведення перевірки від 16.02.2016 № 2274/13/14-16.

8. Представники відповідача 16.03.2016 прибули на територію ПП "Гранум-Альфа" для проведення перевірки, однак не були допущені позивачем до її проведення, оскільки, на думку позивача, були відсутні правові підстави для її проведення.

9. Представниками відповідача 16.03.2016 складено акт про недопущення до перевірки № 22/4395-К.

10. Як слідує з відповіді Державної служби геології та надр України від 05.10.2016 №18752/13/14-16, посадовими особами складено акт перевірки від 16.03.2016 №22/4395-К, в якому зазначено про відмову підприємства від проведення перевірки та складено припис від 18.03.2016 № 22.

11. Цей припис ні суду першої інстанції, ні позивачу відповідачем надано не було, жодних доказів направлення позивачу припису від 18.03.2016 відповідачем не надано.

12. З припису від 18.03.2016, копію якого було надано відповідачем лише до суду апеляційної інстанції, вбачається, що ним встановлено строк надання до 28.03.2016 документів і матеріалів, що підтверджують дотримання надрокористувачем вимог про надрокористування, згідно з переліком (а.с 88).

13. У переліку наведено список документів, які підлягали оцінці в ході запланованої перевірки ПП "Гранум -Альфа".

14. Актом від 16.03.2016 жодних порушень законодавства встановлено не було, а лише зазначено про недопущення до перевірки.

15. Наказом Державної служби геології та надр України від 23.08.2016 №272 дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.10.2007 №4395 зупинено та надано 30 днів для направлення доказів усунення виявлених порушень.

16. Позивач з таким рішенням не погодився та звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що жодних порушень законодавства щодо надрокористування підприємством не вчинялося, а факт порушення умов користування надрами можливо встановити лише після проведення перевірки. Перевірки не було проведено, а було складено лише акт про недопущення до перевірки.

18. Крім того, наказом відповідача від 23.08.2016 № 272 позивачу було надано строк 30 календарних днів для усунення порушень, але не зазначено, яких саме. Жодного припису за результатами недопущення до перевірки складено бути не могло.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Оцінюючи доводи та заперечення сторін, суди попередніх інстанцій дійшли таких висновків.

20. Державна служба геології та надр України з метою виявлення та запобігання порушенням, вимогам законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр здійснює державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулюється Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (1294-2011-п) (Порядок № 1294) та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) .

21. Зважаючи на приписи чинного законодавства, відповідач вправі видавати обов'язковий до виконання припис саме щодо усунення порушень вимог законодавства, якщо такі виявлені під час здійснення контрольного заходу, за умови, що відповідні порушення відображені в акті перевірки з детальним описом виявлених порушень та з посиланням на відповідні положення та вимоги законодавства. Натомість, в акті від 16.03.2016 №22/4395-К (а.с.12-13) відповідачем зазначено про недопущення до перевірки контролюючого органу.

22. Відповідно до п. 12 Порядку № 1294 у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

23. За результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами. Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства (п.15 Порядку).

24. Проте, як встановлено судом першої інстанції, у даному конкретному випадку перевірка не відбулась, а тому порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр посадовими особами відповідача не виявлено.

25. У переліку наведено список документів, які підлягали оцінці в ході запланованої перевірки ПП "Гранум-Альфа". Таким чином, відповідач фактично продовжив термін проведення планової перевірки позивача. Суд апеляційної інстанції зауважив, що, продовження терміну перевірок у такий спосіб не передбачено ані Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) , ані Порядком № 1294. Не передбачено і такої підстави для складення приписів як недопущення посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірок. Непроведення перевірок, а відтак і невстановлення порушень вимог законодавства саме у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі відповідного акту перевірки виключає можливість складення контролюючим органом приписів або розпоряджень.

26. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначання процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р.№ 615 (далі - Порядок 615), дія якого поширюється на всі види користування надрами.

27. Як вбачається з оскаржуваного наказу від 23.08.2016 № 272 Державною службою геології та надр України, відповідно до пунктів 22 та 23 Порядку 615 та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 17.08.2016 №2-16), зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.10.2007 № 4395 та надано 30 днів для направлення доказів усунення виявлених порушень.

28. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а тому при винесенні оскарженого наказу в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007 діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) та Порядком здійснення державного геологічного контролю.

29. Разом з тим, перевіряючи доводи апелянта про помилковість висновків суду, викладених в мотивувальній частині стосовно правомірності дій позивача щодо недопущення представників відповідача до перевірки з посиланням на норми пункту 3 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII (71-19) , суд апеляційної інстанції зазначив, що зі змісту наведених норм закону випливає, що правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014 року (76-19) , а не Законом № 71-VIII (71-19) , і в часі тривали протягом січня-червня 2015 року. У зв'язку з тим, що перевірка позивача мала відбутися у березні 2016 року, суд апеляційної інстанції вирішив, що судом першої інстанції помилково зазначено в мотивувальній частині оскаржуваної постанови щодо законодавчо встановленої тимчасової заборони на проведення перевірки позивача, як суб'єкта господарювання у вказаний період та правомірність дій позивача щодо недопущення до перевірки посадових осіб відповідача з цих підстав.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

30. Відповідач не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій і вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, а також було допущено порушення норм матеріального та процесуального права. Скаржник заявляє, що:

А) 28.12.2014 законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб'єктів господарювання, а саме:

- Закон України "Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи" № 71-VIII (71-19) (пункт 3 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на контролюючі органи в розумінні положень пункт 41.1 статті 41 Податкового кодексу України;

- Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII (76-19) (пункт 8 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на усі контролюючі органи, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України.

Зі змісту наведених норм закону випливає, що правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону №76-VIII від 28.12.2014 (76-19) , а не Законом № 71-VIII (71-19) , і в часі тривали протягом січня-червня 2015 року. Враховуючи зазначене, мораторій на проведення перевірок закінчився 01.06.2015, оскільки був законодавчо встановлений на період з січня по червень 2015 року;

Б) у зв'язку з недопущенням представників Відповідача для проведення перевірки, останніми було складено відповідний припис та виявлено порушення надрокористування. У зв'язку з невиконанням Позивачем у встановлені строки вимог припису від 18.03.2016 № 22 шляхом надання документів та матеріалів, що підтверджують факт усунення порушень, Держгеонадрами України на підставі пунктів 22 та 23 Порядку № 615, зі зв'язку із наявністю підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 17.08.2016 № 2-16), було винесено Наказ від 23.08.2016 № 272 "Щодо анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами", яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 27.09.2007 №4395 та надано Позивачу 30 календарних днів для усунення порушень, про що повідомлено листом від 06.09.2016 № 158222/13/14-16.

31. У відзиві Позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення. Зазначив, що:

А) суд апеляційної інстанції вже змінив мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, визначивши, що окружний суд, вирішуючи спір, дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для визнання протиправним і скасування оскаржуваного наказу відповідача в частині в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007. Проте, пославшись в мотивувальній частині, як на одну із підстав для цього, на правомірність дій позивача щодо не допуску представників відповідача до перевірки у зв'язку з дією мораторію на проведення перевірки позивача, як суб'єкта господарювання у вказаний період, порушив норми процесуального права, оскільки така заборона не поширюється на відповідача, як на контролюючий орган в розумінні положень пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України;

Б) судом апеляційної інстанції правомірно було встановлено, що у Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а тому при винесенні оскарженого наказу в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007 діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) та Порядком здійснення державного геологічного контролю.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

33. Щодо доводу, наведеного в п. 30-А, то суд апеляційної інстанції вже встановлював, що суд першої інстанції, пославшись в мотивувальній частині, як на одну із підстав для цього, на правомірність дій позивача щодо не допуску представників відповідача до перевірки у зв'язку з дією мораторію на проведення перевірки позивача, як суб'єкта господарювання у вказаний період, порушив норми процесуального права, оскільки така заборона не поширюється на відповідача, як на контролюючий орган в розумінні положень пункт 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

34. Розглядаючи подібну справу, у постанові від 03.04.2018 у справі №826/23874/15 Верховний Суд висловив таку правову позицію:

"норми Закону № 76-VІІІ (76-19) стосуються всіх контролюючих органів, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України, тоді як норми Закону № 71-VІІІ (71-19) стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, тобто Державної фіскальної служби України та її територіальних органів, адже критеріями визначення переліку суб'єктів господарювання, на яких такі обмеження не поширюються, є, зокрема, обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності чи імпорт певного виду товарів.

Такі положення вказаних нормативних актів роблять послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийняті різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, щодо обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб'єктів господарювання.

Таким чином, правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України, регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014 (76-19) , а не Законом № 71-VIII (71-19) , та в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року і закінчилися 01 липня 2015 року".

35. Суд не вбачає підстав для відступлення від даної правової позиції. Відтак, судами попередніх інстанцій не було допущено порушення норм матеріального права щодо даного питання.

36. Щодо доводу, наведеного в п. 30-Б, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а тому при винесенні оскарженого наказу в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007 діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) та Порядком здійснення державного геологічного контролю.

37. Згідно з вимогами п.6 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадовою особою органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складається акт, в якому зазначається стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

38. Пунктами 7, 8 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом. Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

39. Відповідно до п.15 Порядку №1294 за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки. Згідно з п.16 Порядку №1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом 5 робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами. Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку. Відповідно до ч.7 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", припис може бути виданий лише на підставі Акту, складеного за результатами здійснення заходу державного контролю, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства. Отже, припис може бути внесений лише на підставі акту перевірки.

40. Натомість, як вбачається із припису, перевірка позивача не проводилась, акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними ч. 6 ст. 7 Закону, не складався.

41. Таким чином Відповідач неправомірно зупинив дію спеціального дозволу на користування надрами № 4395 від 27.09.2007.

42. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

43. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

44. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

45. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

46. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхилено.

47. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.