Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, за касаційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Удовіченка С.О. від 16 листопада 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Ральченка І.М., Бершова Г.Є., Катунова В.В. від 31 жовтня 2017 року,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1.У вересні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області, у якому просив визнати противною та скасувати постанову від 25 серпня 2016 року № П30/16-Ю про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 130500,00 грн.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області від 25 серпня 2016 року № П30/16-Ю про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

3. Судові рішення мотивовані тим, що відповідачем необґрунтовано та безпідставно притягнуто позивача до відповідальності у вигляді застосування штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04 серпня 2016 року на підставі наказу № 411 від 29 червня 2016 року про затвердження плану перевірок об'єктів будівництва, замовниками яких є юридичні особи та фізичні особи-підприємці на ІІІ квартал 2016 року, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області видано направлення № 564 для проведення планової перевірки на об'єкті "4-поверховий секційний житловий будинок з вбудованими приміщеннями медичного центру та прибудованими адміністративними приміщеннями по вулиці Перемоги, 10 в місті Кременчуці Полтавської області", строк дії направлення з 08 серпня 2016 року по 19 серпня 2016 року.

19 серпня 2016 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області на вказаному об'єкті у присутності відповідального за здійснення технічного нагляду - ОСОБА_5, директора товариства - ОСОБА_6 проведено планову перевірку ПАТ "Крюківбудтехмонтаж", за результатами якої оформлено акт.

У акті зафіксовано, зокрема, що проектувальником робочого проекту фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2 здійснено передачу замовнику проектної документації, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме:

- не враховані вимоги пункту 5 містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки, виданих управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області вих. № 28-30/2560 від 11 грудня 2015 року, дана зона будівництва потрапила до історичного ареалу ХVІ-ХХ століття. Відповідно до частини третьої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини. Порушено вимоги частини третьої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", частини другої статті 26 та частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- не враховані вимоги пункту 19 Містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки (зміни) № 28-30/2560 від 11 грудня 2015 року, чим порушено пункт 9 наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 травня 2011 року №45 "Про затвердження Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів" (z0651-11) , частини другої статті 26 та частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- в проектній документації в осях 8-10 секції 1, 2 на відм. 0.000,+3,300, в осях 1-2, 12-13 секції 3,4 на відм. 0.000,+3,300 запроектовано кріплення приладів і трубопроводів безпосередньо до міжквартирних стін (розділ Водопровід і каналізація ВК, пояснювальна записка, розділ ВК, ТХ), які огороджують житлові кімнати, чим порушено пункт 2.28 ДБН В.2.2-15-2005 Житлові будинки. Основні положення;

- зміни, які внесені в передану проекту документацію, виконані без дозволу на внесення змін, чим порушено вимоги пункту 8.4.1 ДСТУ Б А.2.4-4:2009 Основні вимоги до проектної та робочої документації.

19 серпня 2016 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області відносно позивача складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П29-16Ю, та припис №196, у якому вимагалось усунути виявлені порушення відповідно до вимог містобудівного законодавства, а саме: привести проектну документацію до вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області прийнято постанову від 25 серпня 2016 року № П30/16-Ю про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якої фізичну особу - підприємця ОСОБА_2 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною першою статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф в розмірі 130500,00 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області обґрунтована тим, що планова перевірка ПАТ "Крюківбудтехмонтаж" була проведена у присутності відповідального за здійснення технічного нагляду та директора, при цьому законодавство не вимагає обов'язкової участі у перевірці усіх суб'єктів, які беруть участь у процесі будівництва. Решта доводів касаційної скарги зводяться до обставин, які є аналогічними із тими, які зафіксовані у акті перевірки.

7. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_2, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

8. Стаття 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у редакції на час спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

10. Згідно з частиною другою статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

11. Частиною першою статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

12. Відповідно до пунктів 9, 13, 16, 18 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (553-2011-п) , державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:

вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;

перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;

бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;

подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Керівникові кожного суб'єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

13. Згідно з частиною третьою статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

14. Згідно з пунктами 1-4 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 318 від 13 березня 2002 року (318-2002-п) , історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.

Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об'єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам'яток).

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

15. У пункті 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16 травня 2011 року (z0651-11) , передбачено, що проектна документація на будівництво об'єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, нормативно-правових актів з охорони праці, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення (вимоги щодо створення доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення зазначаються в проектній документації окремим розділом).

16. Згідно з пунктом 4 чинного на час спірних правовідносин Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07 липня 2011 року (z0913-11) , до вказаного переліку відноситься влаштування систем опалення, вентиляції, водопостачання, водовідведення, газопостачання (включаючи спеціальне), силових та слабкострумових систем, які забезпечують потребу основного функціонального призначення будівель і споруд.

17. Відповідно до пункту 2.28 ДБН В.2.2-15-2005 Житлові будинки. Основні положення. не допускається розміщення вбиральні та ванної (або душової) над житловими кімнатами і кухнями. Ці приміщення допускається розміщувати над кухнею квартир, розташованих у двох рівнях. Не допускається кріплення приладів і трубопроводів безпосередньо до міжквартирних стін і перегородок, які огороджують житлові кімнати.

18. Пунктом 8.4.1 ДСТУ Б А.2.4-4:2009 Основні вимоги до проектної та робочої документації визначено, що зміну документа виконують на основі дозволу на внесення змін (далі - дозвіл), складеного за формою 9 додатка И. Дозвіл затверджує керівник організації-розробника документа або за його дорученням інша посадова особа.

19. Частиною п'ятою статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.

20. Згідно з частиною першою статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування, які здійснюють проектування об'єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження класу наслідків (відповідальності) об'єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев'яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

21. Судами попередніх інстанцій встановлено, що перевірка ПАТ "Крюківбудтехмонтаж" відбулась за

у присутності відповідального за здійснення технічного нагляду - ОСОБА_5, директора товариства - ОСОБА_6 Однак розробник проектної документації фізична особа - підприємець ОСОБА_2 не повідомлявся про намір її проведення, копія акту перевірки йому вручена не була.

22. Вказана обставина розцінена судами як порушення прав позивача, однак суд касаційної інстанції критично ставиться до вказаних доводів, оскільки нормами чинного законодавства передбачено, що державний архітектурний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

23. З матеріалів справи вбачається, що відповідачем вказані вимоги дотримані. Присутність розробників проектної документації саме під час здійснення державного архітектурного контролю чинним законодавством не вимагається.

24. Що стосується суті виявлених порушень, зафіксованих у акті перевірки, слід зазначити наступне.

25. У 2014 році на об'єкт будівництва по вулиці Перемоги, 10 в місті Кременчуці Полтавської області управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради видані Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №28-06/2104 від 24.09.2014. У пунктах 5 та 12 вказаних Містобудівних умов зазначено, що планувальні обмеження (зони охорони пам'яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони): охоронна зона історико-культурної спадщини - територія, що потрапила в межі історичного ареалу ХVІ-ХХ ст.; вимоги щодо охорони культурної спадщини: вимоги відсутні.

26. На підставі зазначених вище Містобудівних умов фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2 розпочато проектування об'єкту "4-поверховий секційний житловий будинок з вбудованими приміщеннями медичного центру та прибудованими адміністративними приміщеннями за адресою: вулиця Перемоги, 10, місто Кременчук, Полтавська області.

27. В подальшому проект пройшов погодження, замовником будівництва отримано дозвіл на будівництво, подано декларацію на початок виконання будівельних робіт. Згідно вказаної декларації на початок виконання будівельних робіт у 2014 році ПрАТ "Крюківбудтехмонтаж" почало проводити земляні роботи. В ході будівництва в кінці 2015 року на стадії завершення загально-будівельних робіт, замовником були внесені зміни до завдання на проектування із зміною техніко-економічних показників об'єкту (зміна загальної площі, площі забудови та зміна функціонального призначення частини приміщень 1-го поверху секції №1, тощо). У зв'язку з цим виникла потреба у внесенні змін у Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які були надані раніше. ПАТ "Крюківбудтехмонтаж" був виданий новий Містобудівний розрахунок, з урахуванням збільшення загальної площі об'єкта, площі забудови, функціонального призначення частини приміщень, розроблений позивачем, на підставі чого управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради для проектування видані нові Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (зміни) №28-30/2560 від 11 грудня 2015 року.

28. Згідно з пунктами 5, 12 вказаних Містобудівних умов планувальні обмеження (зони охорони пам'яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони): охоронна зона історико-культурної спадщини - територія, що потрапила в межі історичного ареалу ХVІ-ХХ ст.; вимоги щодо охорони культурної спадщини: виконання вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини" (1805-14) .

29. У листі № 3911/10/13-16 від 21 жовтня 2016 року Міністерство культури України повідомило, що станом на час надання відповіді, межі та режими використання історичних ареалів м. Кременчук у встановленому законодавством порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України № 318 від 13 березня 2002 року "Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць" (318-2002-п) , не затверджені. Тому, керуючись нормами Закону України "Про охорону культурної спадщини" (1805-14) погодження відповідного проекту будівництва та надання дозволу на проведення земляних робіт на території земельної ділянки по вулиці Перемоги, 10 у місті Кременчуці Полтавської області, перебуває поза межами компетенції Міністерства культури України.

30. За таких обставин, оскільки відносно зони, в якій знаходиться об'єкт будівництва, в установленому законодавством порядку не встановлено обмежень щодо охорони культурної спадщини, судами зроблено висновок про відсутність підстав для отримання у відповідного органу охорони культурної спадщини дозволу на проведення містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт на вказаному об'єкті.

31. Відповідно до чинного на час спірних правовідносин Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07 липня 2011 року, при проектуванні підключення інженерних мереж до об'єкту за межами землекористування відсутній обов'язок отримання в управлінні містобудування та архітектури містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на виконання проекту підключення інженерних мереж.

32. Згідно акту здачі-приймання проектної продукції № 2 від 15 червня 2016 року дозволи на внесення змін до проектної документації були виконані фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2 та передані замовнику, а тому спростовуються доводи відповідача про те, що внесення в передану проекту документацію змін було виконано без дозволу на внесення змін.

33. Не знайшли підтвердження висновки відповідача про порушення позивачем при розробці проектної документації пункту 2.28 ДБН В.2.2-15-2005 Житлові будинки. Основні положення. (в осях 8-10 секції 1, 2 на відм. 0.000,+3,300, в осях 1-2, 12-13 секції 3,4 на відм. 0.000,+3,300 запроектоване кріплення приладів і трубопроводів безпосередньо до міжквартирних стін, які огороджують житлові кімнати).

34. Що стосується висновків судів попередніх інстанцій про те, що прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію відповідно до декларації про готовність до експлуатації об'єкта до експлуатації відбулось 16 вересня 2016 року, а перевірку об'єкта будівництва здійснено 19 вересня 2016 року, то слід зазначити, що виходячи з аналізу правових норм у сфері дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкта будівництва перевірку може бути проведено і після реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

35. Однак, зважаючи на те, що порушення фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2, викладені у акті перевірки, не знайшли свого підтвердження, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області не надано доказів наявності допущеного позивачем правопорушення, відповідальність за яке передбачена частиною 1 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

36. Таким чином висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на досліджених наявних у матеріалах справи доказах, яким надано належну правову оцінку.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

37. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

38. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку із переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15)

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області залишити без задоволення, а постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.