Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І.В.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року (у складі колегії суддів Зарудяної Л. О., Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В.) у справі № 280/267/15-а за позовом ОСОБА_3 до Комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради (далі - КП "Житомирське ОМБТІ"), Коростишівської міської ради Житомирської області про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов'язання вчинити певні дії,

У лютому 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Коростишівського районного суду Житомирської області з позовом до КП "Житомирське ОМБТІ", Коростишівської міської ради Житомирської області, в якому просив:

- визнати неправомірним та скасувати рішення виконкому Коростишівської міської ради від 19 січня 2011 року № 20 про визнання права приватної власності на нерухоме майно Коростишівської спільної міжгосподарської шляхобудівельної організації "Райагрошляхбуд" (далі - Коростишівська СМШБО "Райагрошляхбуд");

- визнати недійсним та скасувати свідоцтво про право приватної власності на нерухоме майно, видане Коростишівською міською радою за підписом міського голови Чиколая М.К.;

- визнати неправомірними дії міського голови Чиколая М.К. щодо підписання свідоцтва про право власності на нерухоме майно Коростишівської СМШБО "Райагрошляхбуд";

- визнати протиправною бездіяльність Коростишівської міської ради щодо нерозгляду питання про визнання безхазяйним майна колишньої Коростишівської СМШБО "Райагрошляхбуд" та взяття його на облік;

- визнати неправомірними дії в.о. Коростишівського міського голови, секретаря міської ради КропивницькоїА.П. щодо ненаправлення звернення на розгляд комісії з питань бюджету та комунальної власності;

- зобов'язати Коростишівську міську раду розглянути питання щодо визнання майна Коростишівської СМШБО "Райагрошляхбуд" безхазяйним і направити органу, що здійснює державну реєстрацію права на нерухоме майно, заяву про взяття цього майна на облік. Зробити оголошення у друкованих засобах масової інформації про взяття безхазяйного нерухомого майна на облік і після спливу одного року, з дня взяття його на облік, направити до суду заяву про передачу майна Коростишівської СМШБО "Райагрошляхбуд" у комунальну власність;

- визнати неправомірними дії КП "Житомирське ОМБТІ" щодо внесення до інвентарної справи відомостей про право приватної власності на майно Коростишівської СМШБО "Райагрошляхбуд";

- зобов'язати КП "Житомирське ОМБТІ" внести зміни до інвентарної справи Коростишівської СМШБО "Райагрошляхбуд" щодо власника майна відповідно до статуту підприємства.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що він є членом територіальної громади Коростишівської міської ради, а тому має гарантоване право самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Позивач виявив факти неправомірних дій та бездіяльності посадових осіб Коростишівської міської ради, якими завдано істотної шкоди інтересам територіальної громади міста та інтересам позивача як члена територіальної громади. Тому він важає неправомірним рішенням виконавчого комітету Коростишівської міської ради №20 від 19 січня 2011 року, яким оформлено право власності на об'єкти нерухомого майна за Коростишівською СМШБО "Райагрошляхбуд" і просить скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно, видане Коростишівською міською радою за підписом міського голови.

Коростишівський районний суд Житомирської області постановою від 16 лютого 2016 року в задоволенні позову відмовив.

Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 25 травня 2016 року скасував постанову Коростишівського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2016 року, а провадження у справі закрив на підставі п. 1 ч.1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ; в редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали), оскільки цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції і закриваючи провадження у справі, керувався тим, що в разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу нерухомого майна у власність чи оренду, подальше оспорювання правомірності набуття спірного майна має вирішуватись у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

У червні 2016 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просив скасувати ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року в частині закриття провадження і направити справу на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що спір у справі стосується не лише оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна, а й визнання неправомірними дій суб'єктів владних повноважень та зобов'язання їх до вчинення дій. При цьому Коростишівська міська рада ні за власними, ні за делегованими повноваженнями не виступає у цих правовідносинах як власник чи розпорядник нерухомого майна, а діє виключно як орган, якому делеговано адміністративні функції з оформлення права власності на нерухоме майно та видачі свідоцтва про право власності. ОСОБА_3 указав, що оформлення права власності та прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу об'єктів нерухомого майна у власність чи оренду не вважається тотожними поняттями, а тому висновок суду апеляційної інстанції стосовно того, що цей спір відноситься до цивільної юрисдикції, є помилковим.

13 червня 2016 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (2147а-19) (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України (2747-15) викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п.1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України (2747-15) (у редакції Закону № 2147-VIII (2147а-19) ) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 лютого 2018 року прийняв до провадження справу за касаційною скаргою ОСОБА_3

Ухвалою від 14 лютого 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вказану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII (2147а-19) ), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.

Частиною 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII (2147а-19) ) установлено, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Суд установив, що виконавчий комітет Коростишівської міської ради 19 січня 2011 року прийняв рішення № 20 "Про оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна", яким вирішив оформити право власності на об'єкти нерухомого майна, що належать юридичним та фізичним особам і запропонував КП "Житомирське ОМБТІ" видати свідоцтво про право власності, зокрема Коростишівській СМШБО "Райагрошляхбуд" на будівлю майстерні з приміщеннями контори та гаражних боксів загальною площею 668,70 кв.м, а також приміщення, майстерні, та котельні загальною площею 142 кв.м, що знахояться за адресою: АДРЕСА_1.

На виконання вказаного рішення Коростишівській СМШБО "Райагрошляхбуд" видано свідоцтво про право колективної власності на нежитлові приміщення, за вказаною вище адресою, що підтверджується інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (у вказаній редакції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України у зазначеній редакції).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом із тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

У справі, яка розглядається, спір фактично стосується визнання незаконним та скасування рішення Коростишівської міської ради 19 січня 2011 року № 20 "Про оформлення права власності на об'єкти нерухомого майна", зокрема нежитлові приміщення, розташовані за адресою: АДРЕСА_1, з видачею свідоцтва про право колективної власності на ці об'єкти Коростишівській СМШБО "Райагрошляхбуд", а також визнання протиправними дій міського голови щодо вчинення дій, пов'язаних з видачею свідоцтва про право власності. Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) (далі - Закон № 280/97-ВР (280/97-ВР) ) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Розділом ІІ глави 2 Закону № 280/97-ВР (280/97-ВР) визначено повноваження виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад.

Згідно з підп. 10 п. "б" ст. 30 цього Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, а саме облік відповідно до закону об'єктів нерухомого майна незалежно від форм власності.

Питання щодо реєстрації (скасування) права власності на нерухоме майно врегульовано Тимчасовим положенням про порядок державної реєстрації права власності та інших речових прав на нерухоме майно, затвердженим наказом Міністерства юстиції України 07 лютого 2002 року № 7/5 (z0157-02) (далі - Положення; у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення виконавчого комітету).

У пункті 8.1 Положення визначено, що, зокрема, органами місцевого самоврядування проводиться оформлення права власності на нерухоме майно з видачею свідоцтва про право власності за заявою про оформлення права власності на нерухоме майно.

Відповідно до ч. 1 ст. 52 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

У ч. 6 ст. 59 зазначеного Закону установлено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України (435-15) ) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії" (заява N 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін "судом, встановленим законом" у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".

З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про визнання незаконним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень, яким вирішено питання щодо права власності на нерухоме майно, має розглядатися в порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне, а тому зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Аналогічну правову позицію щодо застосування зазначених норм процесуального права висловив Верховний Суд України, у постанові від 29 березня 2016 року у справі № 21-5430а15, відступити від якої Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції).

Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 349 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII (2147а-19) ) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги залишає її без задоволення, а судове рішення без змін, якщо немає підстав для його скасування.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 342, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII (2147а-19) ), Велика Палата Верховного Суду

Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.