201/7974/22 Про визнання бездіяльності міської ради незаконною, зобов`язання міської ради вчинити певні дії, визнання рішення міської ради та відповідей незаконним та стягнення моральної шкоди - 17.04.2024 Прийняття

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників цивільну справу за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради про визнання бездіяльності незаконною, зобов`язання вчинити певні дії, визнання рішення та відповідей незаконним та стягнення моральної шкоди

за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 на ухвалу Жовтневого районного суду м. Дніпропетровська від 19 квітня 2023 року у складі судді Батманової В. В. та постанову Дніпровського апеляційного суду від 18 липня 2023 року у складі колегії суддів: Макарова М. О., Демченко Е. Л., Куценко Т. Р.,

1. Описова частина

Короткий зміст позовної заяви

У жовтні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати незаконною бездіяльність Дніпровської міської ради щодо його заяви від 15 червня 2021 року № 36/3667;

- зобов`язати Дніпровську міську раду розглянути заяву від 15 червня 2021 року № 36/3667;

- розглянути клопотання від 17 лютого 2021 року вх. № № 36/1043, 36/1044 після подання заяви від 15 червня 2021 року за вх. № 36/3667, визнати незаконним порушення особистих прав позивача;

- визнати незаконним та скасувати пункт 1.2 рішення Дніпровської міської ради від 24 листопада 2021 року № 508/12 "Про відмову у видачі дозволу на розробку проектів землеустрою з відведення земельних ділянок громадянам" відносно клопотань ОСОБА_1 від 17 лютого 2021 року за вх. № № 36/1043, 36/1044 про відвід земельних ділянок за фактичним розміщенням гаражів № НОМЕР_1, № НОМЕР_2 в кооперативі з будівництва та експлуатації колективних гаражів "Кипарисний";

- визнати незаконними, такими, що порушують положення, вказані у пункті "в" частини третьої статті 116 ЗК України, та вимоги статті 15 Закону України "Про звернення громадян" відповіді Дніпровської міської ради від 09 червня 2022 року № 8/7-438 та від 28 серпня 2022 року № Б-20/0-1/09-22 про неможливість оформлення правовстановлюючих документів на землю в гаражному кооперативі "Кипарисний" на підставі заяви позивача від 23 червня 2021 року;

- зобов`язати Дніпровську міську раду розглянути заяву позивача від 23 червня 2021 року вх. № 36/3847 відповідно до вимог пункту "в" частини третьої статті 116, частин шостої-сьомої статті 118, статті 121 ЗК України, статті 15 Закону України "Про звернення громадян";

- стягнути з відповідача моральну шкоду, завдану позивачу у зв`язку з порушенням особистого немайнового права, у розмірі 10 000,00 грн.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 посилався на те, що у лютому 2021 року він двічі звертався з клопотаннями до відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою з відведення земельних ділянок за фактичним розміщенням гаражів № НОМЕР_1 та № НОМЕР_2 в кооперативі з будівництва та експлуатації колективних гаражів "Кипарисний", розташованому за адресою: пров. Кипарисний, Соборний район в м. Дніпрі. При цьому позивач посилався на норми частини сьомої статті 118 ЗК України, статті 15, 20 Закону України "Про звернення громадян" та вказував, що відповідач не надав йому відповіді на клопотання у визначений строк, що стало підставою для звернення 15 червня 2021 року із заявою про залишення без розгляду двох заяв від 17 лютого 2021 року. Однак до цього часу заяву від 15 червня 2021 року не розглянуто, що є порушенням статей 1, 5, 6, 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Через рік після подання заяви від 15 червня 2021 року він отримав копію рішення Дніпровської міської ради від 24 листопада 2021 року № 508/12 "Про відмову у видачі дозволу на розробку проектів землеустрою з відведення земельних ділянок громадянам у м. Дніпрі (16 чоловік)", пункт 1.2 якого містить номери клопотань позивача, які він просив залишити без розгляду у заяві від 15 червня 2021 року.

У зв`язку з цим позивач просив позов задовольнити.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

Жовтневий районний суд м. Дніпропетровська ухвалою від 19 квітня 2023 року провадження у справі закрив.

Суд першої інстанції мотивував ухвалу тим, що позивач заявив вимоги до відповідача як суб`єкта владних повноважень щодо фактичного оскарження його дій/бездіяльності стосовно рішення органу місцевого самоврядування про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під фактичним розміщенням гаражів, а також на нереагування на неодноразові звернення позивача, а тому справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства..

Короткий зміст постанови апеляційної інстанції

Дніпровський апеляційний суд постановою від 18 липня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення. Ухвалу Жовтневого районного суду м. Дніпропетровська від 19 квітня 2023 року залишив без змін.

Апеляційний суд мотивував постанову тим, що спір у цій справі виник з приводу оскарження дій/бездіяльності стосовно рішення органу місцевого самоврядування про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під фактичним розміщенням гаражів, а тому він підлягає розгляду саме в порядку КАС України (2747-15) .

Короткий зміст касаційної скарги та її узагальнені аргументи, позиції інших учасників справи

У серпні 2023 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просив скасувати ухвалу Жовтневого районного суду м. Дніпропетровська від 19 квітня 2023 року та постанову Дніпровського апеляційного суду від 18 липня 2023 року і передати справу для продовження розгляду.

Підставою касаційного оскарження зазначає те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 лютого 2021 року у справі № 911/2390/18, від 03 квітня 2018 року у справі № 761/33504/14, від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, від 12 червня 2019 року у справі № 1903/944/12, від 11 вересня 2019 року у справі № 815/742/14, від 23 вересня 2020 року у справі № 494/32/18 та постановах Верховного Суду від 17 листопада 2021 року у справі № 755/5684/18, від 19 січня 2022 року у справі № 404/3167/18;

- суд не дослідив зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставини, які мають значення для правильного вирішення справи (пункт 1 частини третьої статті 411 ЦПК України);

- суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи (пункт 3 частини третьої статті 411 ЦПК України);

- суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів (пункт 4 частини третьої статті 411 ЦПК України).

Касаційна скарга мотивована неврахуванням судами того, що позов подано за місцем знаходження нерухомого майна - земельної ділянки, а спори, що виникають із земельних правовідносин, згідно з частиною першою статті 19 ЦПК України розглядаються в порядку цивільного судочинства.

Суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин норми статей 17, 18 КАС України, оскільки стаття 17 КАС України містить основні положення досудового врегулювання спорів, а стаття 18 КАС України розкриває поняття Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи.

У березні 2024 року Дніпровська міська радаподала відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 16 січня 2024 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано її матеріали із суду першої інстанції.

02 лютого 2024 року справа надійшла до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 09 квітня 2024 року справу призначено до судового розгляду.

Фактичні обставини справи

Суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 звертався до Дніпровської міської ради з приводу надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за фактичним розміщенням гаражів у гаражному кооперативі та отримання безоплатно у власність цих земельних ділянок. Згодом, не отримавши відповіді на свої звернення та не погоджуючись з рішеннями відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Суди, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, встановили, що спір виник між фізичною особою та юридичною особою, яка є суб`єктом владних повноважень, з приводу публічно-правових відносин.

2. Мотивувальна частина

Позиція Верховного Суду

Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу. Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду, перевіривши правильність застосування судами норм права в межах касаційної скарги, дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Мотиви і доводи Верховного Суду та застосовані норми права

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно зі статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

У статтях 2, 4, 19 КАС України закріплено завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Як видно з позовної заяви, ОСОБА_1 звернувся до суду загальної юрисдикції з позовом у якому, зокрема, був не згодний з пунктами рішення Дніпровської міської ради та наданими нею відповідями на його звернення щодо отримання дозволу на розробку проектів землеустрою на відведення двох земельних ділянок, на яких фактично розташовані гаражі, та отримання цих земельних ділянок у власність. Вважав, що у зв`язку з цим відповідач порушив земельне законодавство України, Закон України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) , чим завдав йому моральної (немайнової) шкоди, яку позивач оцінив у 10 000,00 грн.

Отже, у цій справі виник спір про право, що унеможливлює його розгляд за правилами адміністративного судочинства. Вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

З наведеного можна зробити висновок, що правовідносини, які склалися між сторонами, є цивільно-правовими і не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, що виникає із земельних правовідносин та відносин права власності.

Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень - Дніпровська міська рада, не змінює правової природи спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Позивач вважав, що рішення та бездіяльність відповідача - суб`єкта владних повноважень порушує його право на безоплатне отримання у власність земельних ділянок у місті Дніпрі, на яких розташовані гаражі, а тому в цьому випадку існує спір про право цивільне, що, у свою чергу, унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства, якщо позивач цими гаражами користується або є їх власником.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Подібні висновки щодо застосування норм права викладені, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2018 року у справі № 761/33504/14-а, від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, від 12 червня 2019 року у справі № 1903/944/12 від 11 вересня 2019 року у справі № 815/742/14, від 23 вересня 2020 року у справі № 494/32/18 (провадження № 61-38563св18), а також Верховного Суду від 20 вересня 2023 року у справі № 201/7637/22 (провадження № 61-3384св23) з аналогічним суб`єктним складом учасників спору.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі має публічно-правовий характер. Таких висновків можливо дійти у разі встановлення відсутності у позивача права користування (власності) гаражами, під якими він хоче приватизувати землю.

Відповідно до частини четвертої статті 406 ЦПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.

Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.