826/13493/13-а - 24.10.2017 Прийняття - Юридический Харьков плюс

провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою Департаменту агропромислового розвитку Київської обласної державної адміністрації на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року у справі № 826/13493/13-а за позовом Департаменту агропромислового розвитку Київської обласної державної адміністрації до Державної фінансової інспекції у Київській області, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "ДПЗКУ-МТС", про зобов'язання вчинити певні дії, -

Департамент агропромислового розвитку Київської обласної державної адміністрації, звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції у Київській області про зобов'язання відповідача виключити із розділу 9 акту ревізії від 17 липня 2013 року № 07-21/61 встановлення невідповідності вартості адмінбудинку на загальну суму 6233231,31 грн. у зв'язку із продажем 1262,8 кв.м. нерухомості, а також із розділу 14 вказаного акту доводів і висновку щодо безпідставного відшкодування частини вартості придбаної у лізинг техніки на загальну суму 14969996,00 грн. та нанесення цим матеріальної шкоди.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 жовтня 2014 року позов задоволено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2015 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 жовтня 2014 року та прийнято нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Не погоджуючись з оскаржуваним судовим рішенням, Департамент агропромислового розвитку Київської обласної державної адміністрації звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, що відповідачем 17 липня 2013 року складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту агропромислового розвитку Київської обласної державної адміністрації за період з 1 січня 2010 року по 31 травня 2013 року № 07-21/61, відповідно до якого перевіряючим зазначено:

В п. 9 якого, після відчуження частини приміщення, загальною площею 1262,8 кв.м., позивачем не проведено зменшення балансової вартості будинку, який знаходиться на балансі позивача, так як за даними бухгалтерського обліку, загальна площа адмінбудинку становить 4965,0 кв.м., балансовою вартістю 24507417,60 грн., вартість 01,0 кв.м. становить 4936,04 грн.

Позивачем не проведено зменшення балансової вартості адмінбудинку у загальному розмірі 6233231,31 грн., що призвело до завищення балансової вартості активів позивача та викривлення фінансової звітності у періоді, за який проведено ревізію та станом на момент завершення ревізії, що є порушенням, зокрема, абзацу 2 ст. 56 Бюджетного кодексу України, п. 1 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні";

В п. 14 якого, позивачем, у порушення п. 3.1 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення фінансової підтримки суб'єктів господарювання агропромислового комплексу через механізм здешевлення кредитів та компенсації лізингових платежів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 серпня 2010 року № 794 (794-2010-п) , прийнято рішення про відшкодування частини вартості придбаної у лізинг техніки та безпідставно відшкодовано третій особі грошові кошти у розмірі 14969996,00 грн., чим нанесено матеріальної шкоди (збитку) Державному бюджету України на відповідну суму.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що заявлені позивачем вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, так як оскаржувані висновки акту ревізії протиправні та документально не підтверджені.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки акту перевірки не можуть бути предметом судового розгляду.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, нормами КАС України (2747-15) , обмежено коло рішень, які можуть бути оскаржені до суду, з врахуванням тих обставин, чи несуть ці рішення правові наслідки для суб'єкта оскарження.

Відповідно до статті 3 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Частина 2 статті 17 КАС України визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони" (1356-19) , за виключенням спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" (далі Закон № 2939-XII (2939-12) ) (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно ' … ', виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Відповідно до змісту пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII контрольно-ревізійним управлінням в областях надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до підпункту 3.1.12 пункту 3.1 Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 09.01.2001 № 111 (z0037-01) (чинного на час виникнення спірних відносин), управління, відповідно до покладених на нього завдань, а також через підпорядковані йому контрольно-ревізійні підрозділи, має право, зокрема, звертатись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Відповідно до Закону № 2939-XII (2939-12) та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 26.04.2006 № 550 (550-2006-п) , правові наслідки для об'єктів контролю, до яких відноситься Позивач по справі, настають не після складання актів ревізій, а у разі невиконання законних вимог, в тому числі направлених за результатами проведених ревізій щодо усунення виявлених порушень

З матеріалів справи вбачається, що позивач оскаржує виключно доводи та висновки перевіряючого (ревізора), які викладено ним в акті ревізії.

Як вже зазначалось вище, компетенція адміністративних судів поширюється, крім іншого, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою нормативно-правового акту чи правового акту індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав та обов'язків, їх зміни чи припинення.

Сам по собі акт ревізії лише фіксує факт проведення ревізії, не породжує для позивача будь-яких юридичних наслідків, та не має правового значення у розумінні п.1 ч. 2 ст. 17 КАС України.

Отже, з наведених процесуальних норм Закону випливає, що судовому захисту підлягає лише порушене право. Так, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. В контексті наведених приписів КАС має значення лише суб'єктивне уявлення особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. Однак, обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

При цьому неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.

Відповідно, дії суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо: по-перше, такі дії вчинені владним суб'єктом поза межами визначеної законом компетенції; по-друге, оспорювані дії є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.

З огляду на викладене, вірним є висновок суду апеляційної інстанції, що складений за результатами ревізії акт та відображені у ньому висновки не створюють для позивача правових наслідків, оскільки Акт ревізії - службовий двосторонній документ, який лише стверджує факт ревізійних дій та їх результатів, і є носієм доказової інформації при виявленні недоліків у господарюванні.

Необхідно також зазначити, що по суті виявлені під час ревізії порушення розглядаються лише у ході розгляду справ щодо оскарження вимог про усунення порушень.

Так, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Отже, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Аналогічні висновки щодо застосування норм матеріального права містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року № 21-40а14, від 13 травня 2014 року № 21-89а14, від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14.

Відповідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України Висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Враховуючи вище наведене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

За правилами частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.