820/9588/15 Про визнання незаконними дії Прокуратури області щодо надання неповної інформації на інформаційні запити, визнання незаконною бездіяльність Прокуратури області щодо не оприлюднення інформації про вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад за конкурсними відборами, визнання незаконною бездіяльність Прокуратури області щодо не опублікування оголошення про проведення конкурсу в пресі чи поширення його через інші офіційні засоби масової інформації не пізніше ніж за місяць до початку конкурсу за конкурсними відборами - 14.02.2018 Прийняття

за касаційними скаргами ОСОБА_1 та Прокуратури Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду, прийняту 19 листопада 2015 року у складі судді Мельникова Р.В., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду, постановлену 14 січня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Рєзнікової С.С., суддів: Старостіна В.В., Бегунца А.О.,

У вересні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом в якому просив:

визнати незаконними дії Прокуратури Харківської області щодо надання неповної інформації на інформаційні запити від 10 квітня 2015 року, 15 червня 2015 року, 07 липня 2015 року, 16 липня 2015 року, 27 липня 2015 року;

визнати незаконною бездіяльність Прокуратури Харківської області щодо не оприлюднення інформації про вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад за конкурсними відборами, які проводилися 30 травня 2014 року, 24 червня 2014 року, 28 серпня 2014 року, 06 лютого 2015 року, 08 квітня 2015 року, 04 червня 2015 року, 09 липня 2015 року;

визнати незаконною бездіяльність Прокуратури Харківської області щодо не опублікування оголошення про проведення конкурсу в пресі чи поширення його через інші офіційні засоби масової інформації не пізніше ніж за місяць до початку конкурсу за конкурсними відборами, які проводилися 30 травня 2014 року, 24 червня 2014 року, 28 серпня 2014 року, 06 лютого 2015 року, 08 квітня 2015 року, 04 червня 2015 року, 09 липня 2015 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в порушення Закону України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) , відповідачем не оприлюднено інформації про вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад за конкурсними відборами та надано неповну інформацію на запити позивача, крім того в порушення Закону України "Про державну службу" (889-19) не опубліковано оголошення про проведення конкурсу не пізніше ніж за місяць до початку конкурсу за конкурсними відборами.

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 19 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2016 року, позов задовольнив частково.

Визнав незаконними дії Прокуратури Харківської області щодо надання відповіді на інформаційні запити ОСОБА_1 від 16 липня 2015 року та від 27 липня 2015 року не в повному обсязі.

В задоволенні решти позовних вимог відмовив.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були винесені з порушенням норм матеріального права, а саме судами застосовано норми Закону України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) , при цьому не застосовано аналогію закону, а тому висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати їх рішення та постановити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача у своїй касаційній скарзі посилається на те, що суди попередніх інстанцій не повно і не точно встановили фактичні обставини справи та прийняли необґрунтоване помилкове рішення щодо часткового задоволення позовних вимог, просив рішення судів в частині задоволених позовних вимог скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

Касаційні скарги належить залишити без задоволення з таких підстав.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (2147а-19) (далі - КАС України (2747-15) ) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати:

1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);

2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;

3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;

4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;

5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;

5. 1) перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних;

6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;

8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;

9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;

10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

11) інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, а саме про: їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти; прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом; розклад роботи та графік прийому громадян; вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад; перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення; перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності; порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності; систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень;

12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом.

Отже, відповідно до п.12 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" іншу інформацію суб'єкт владних повноважень зобов'язаний оприлюднювати у разі встановлення такого обов'язку законом.

Відповідно до пункту 2 статті 9 Закону України "Про державну службу", регулювання правового становища державних службовців, що працюють в органах прокуратури, апаратах судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ, Національного антикорупційного бюро України та інших, здійснюється відповідного до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

Частинами другою та третьою статті 5 Закону України "Про державну службу" встановлено, що порядок проведення конкурсу для вступу на державну службу регулюється Положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Дані про вакансії посад державних службовців, підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніш як за один місяць до проведення конкурсу.

Наказами прокурора Харківської області затверджено Порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців у прокуратурі Харківської області (наказ № 66н від 26 жовтня 2011 року) та Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців органів прокуратури Харківської області (наказ № 2061 від 28 грудня 2011 року), які оприлюднено на офіційному веб-сайті прокуратури Харківської області.

Згідно з частиною першою статті 9 Закону України "Про державну службу" регулювання правового становища державних службовців, що працюють в органах прокуратури здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

Так, відповідно до статті 6 Закону України "Про прокуратуру" органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.

Генеральну прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України (стаття 14 Закону України "Про прокуратуру").

Згідно зі статтею 15 Закону України "Про прокуратуру" Генеральний прокурор України:

1) спрямовує роботу органів прокуратури і здійснює контроль за їх діяльністю;

2) призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників Генеральної прокуратури України;

3) затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання;

4) призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим;

5) призначає заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва і Севастополя, їх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокурорів;

6) відповідно до законодавства визначає порядок прийняття, переміщення та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів, за винятком осіб, призначення яких передбачено цим Законом;

7) відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції.

Отже, призначення осіб на оперативні посади в органи прокуратури регламентується спеціальним законом, а саме Законом України "Про прокуратуру" (1789-12) у зв'язку з чим посилання позивача на Закон України "Про державну службу" (889-19) є необґрунтованим.

Відповідно до статті 46 Закону України "Про прокуратуру" прокурорами і слідчими можуть призначатися громадяни України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні якості. Особи, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажування строком до одного року. Порядок стажування визначається Генеральним прокурором України.

Стосовно осіб, які претендують на зайняття посади прокурора або слідчого прокуратури, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" (3206-17) .

Особи, які претендують на зайняття посад в органах прокуратури, до призначення на відповідну посаду подають за місцем майбутньої служби декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за формою і в порядку, що встановлені Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" (3206-17) , та зобов'язані повідомити керівництву органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі близьких їм осіб.

На підставі статті 46 Закону України "Про прокуратуру" порядок відбору на стажування і стажування претендентів на заміщення вакантних посад прокурорів прокуратур, старших прокурорів прокуратур, слідчих, старших слідчих (надалі - прокурорів прокуратур і слідчих) міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокуратур (надалі - прокуратур) визначає Положення про порядок стажування в органах прокуратури України, затверджене наказом Генерального прокурора України № 80 від 30 грудня 2009 року (v0080900-09) (далі - Положення).

Стажування є невід'ємною складовою процесу професійної підготовки до роботи в органах прокуратури випускників вищих юридичних навчальних закладів, юридичних факультетів та магістрантів Національної академії прокуратури України (надалі - претендентів).

Відповідно до пункту 2 Положення, для організації проведення відбору претендентів на стажування наказами прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя утворюються комісії у складі: голови комісії; заступника голови; відповідального секретаря; членів комісії.

Підпунктом 2.5 Положення передбачено, що для участі у відборі до кадрового підрозділу прокуратури обласного рівня подаються такі документи: письмова заява встановленого зразка; завірена копія диплома про отримання відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня з додатком; листок обліку кадрів; автобіографія; дві фотокартки розміром 4 х 6 см; довідка органу державної податкової служби про присвоєння ідентифікаційного номера; завірена копія трудової книжки (за наявності); відомості про майно, доходи, витрати, зобов'язання фінансового характеру, у тому числі за кордоном; довідка про перевірку особи на наявність судимості, притягнення до відповідальності за корупційне правопорушення; довідки про загальний стан здоров'я та з психоневрологічного і наркологічного диспансерів; довідка про перебування у Єдиному державному реєстрі юридичних та фізичних осіб - підприємців.

Диплом про освіту, паспорт громадянина України, військовий квиток або посвідчення про приписку до призовної дільниці, трудову книжку претендент пред'являє особисто.

Кадровий підрозділ перевіряє надані документи на відповідність претендентів загальним вимогам щодо громадянства України, наявності необхідної вищої юридичної освіти, володіння державною мовою, відповідності етапу здоров'я та відсутності судимості.

Підпунктом 2.6.10 Положення визначено, що призначення на посади стажистів проводиться наказом прокурора обласного рівня згідно з визначеним комісією рейтингом.

Згідно з підпунктом 5.4 Положення призначення осіб, які пройшли стажування, на посаду прокурора прокуратури чи слідчого прокуратури можливе лише після позитивного рішення атестаційної комісії. Одночасно з призначенням на посаду вноситься подання Генеральному прокурору України про присвоєння першого класного чину.

З наведеного вбачається, що вказаними вище нормативними актами передбачено спеціальний порядок проведення Комісій з відбору претендентів на заміщення вакантної прокурорсько-слідчої посади, який не передбачає оприлюднення у засобах масової інформації чи інших інформаційних ресурсах інформації про наявні вакансії посад прокурорів та необхідні документи для участі у засіданні Комісії з відбору претендентів на стажування на заміщення вакантних посад прокурорів у районних та прирівняних до них прокуратурах.

Враховуючи ту обставину, що Положення про роботу з кадровим резервом в органах прокуратури, затверджено Генеральним прокурором України 02 липня 2012 року - є чинним та воно детально регламентує порядок заміщення вакантних посад в органах прокуратури, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 в частині визнання незаконними бездіяльності прокуратури немає.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 на підставі статей 1, 13, 19, 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації" надавав ряд запитів щодо наявності вакантних посад та проведення конкурсу на їх заміщення у прокуратурі Харківської області.

Суди встановили, що на запити від 10 квітня 2015 року, 15 червня 2015 року, 07 липня 2015 року Прокуратурою Харківської області надано відповіді відповідно від 17 квітня 2015 року, 19 червня 2015 року та 13 липня 2015 року, при цьому відповіді позивачу на зазначені запити надано по суті питань, викладених у запитах з дотриманням вимог та строків встановлених законодавством про розгляд таких запитів.

Відмовляючи у задоволенні позову в цій частині, суд першої інстанції виходив з того, що відповіді відповідача містять вичерпну інформацію на всі запитання, які містилися у зверненні ОСОБА_1, відповіді надані Прокуратурою Харківської області в повному обсязі та у встановлений Законом строк, а тому факт протиправної бездіяльності відповідача в цій частині відсутній.

Крім того, судом першої інстанції обґрунтовано відмовлено у задоволенні позову в частині визнання незаконною бездіяльність Прокуратури Харківської області щодо не оприлюднення інформації про вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад за конкурсними відборами, які проводилися 30 травня 2014 року, 24 червня 2014 року, 28 серпня 2014 року, 06 лютого 2015 року, 08 квітня 2015 року, 04 червня 2015 року, 09 липня 2015 року та бездіяльність Прокуратури Харківської області щодо не опублікування оголошення про проведення конкурсу в пресі чи поширення його через інші офіційні засоби масової інформації не пізніше ніж за місяць до початку конкурсу за конкурсними відборами, з наведених вище підстав.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 звертався до Прокуратури Харківської області із запитом щодо надання публічної інформації від 16 липня 2015 року, в якому просив надати йому інформацію, а саме: посилання на інтернет сторінку(и) Прокуратури Харківської області чи інші інформаційні ресурси, на котрій (котрих) була розміщена інформація про наявні вакансії та необхідні документи для участі у конкурсах на заміщення вакантних посад прокурорів (стажистів), що проводилась Прокуратурою Харківської області 30 травня 2014 року, 24 червня 2014 року, 28 серпня 2014 року, 06 лютого 2015 року, 08 квітня 2015 року, 04 червня 2015 року.

Крім того, позивач звертався до Прокуратури Харківської області із запитом щодо надання публічної інформації від 27 липня 2015 року, в якому просив повторно надати йому інформацію запитувану в запиті від 16 липня 2015 року. Також у зазначеному запиті позивач просить надати йому інформацію чи проводились у прокуратурі Харківської області конкурси на заміщення вакантних посад після 04 червня 2015 року, а якщо проводилися - посилання на інтернет сторінку(и) Прокуратури Харківської області чи інші інформаційні ресурси, на котрій (котрих) була розміщена інформація про наявні вакансії та необхідні документи для участі у конкурсах на заміщення вакантних посад прокурорів (стажистів).

Як вбачається з наданих Прокуратурою Харківської області відповідей від 22 липня 2015 року та 31 липня 2015 року, відповідачем інформовано ОСОБА_1, що законодавством не передбачено надання оголошень у засобах масової інформації чи інших інформаційних ресурсах про проведення Комісії з відбору претендентів на стажування на заміщення вакантних посад прокурорів у районних та прирівняних до них прокуратурах.

Проте, суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що позивачем запитувалася інформація про джерело розміщення наявних вакансій та необхідні документи для участі у конкурсах на заміщення вакантних посад прокурорів (стажистів). Однак Прокуратурою Харківської області надано відповіді стосовно того, що законодавством не передбачено надання оголошень про проведення Комісії, що не відповідає запитуваній інформації, оскільки проведення Комісії та наявність вакантних посад, які пропонуються комісією кандидатам є різною за своєю суттю інформацією.

Таким чином, враховуючи викладене та положення Законів України "Про прокуратуру" (1789-12) та "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) , Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що дії прокуратури Харківської області щодо надання неповної інформації на інформаційні запити від 16 липня 2015 року та від 27 липня 2015 року є незаконними, та приходить до висновку що судом першої інстанції обґрунтовано задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 в цій частині.

Аналізуючи встановлені судами обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позовні вимоги є обґрунтованими і підлягають до часткового задоволення.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.