826/4278/14 Про визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції міста щодо проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства та складання акту перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами - 06.02.2018 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Гриціва М. І., розглянувши в судовому засіданні без повідомлення сторін за наявними матеріалами в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтабудсервіс" до Державної екологічної інспекції у місті Києві, за участю прокуратури Дніпровського району міста Києва про визнання дій протиправними за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у місті Києві на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2014 року,

У березні 2014 року Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтабудсервіс" звернулось до суду з вказаним позовом, у якому просило визнати протиправними дій Державної екологічної інспекції в місті Києві щодо проведення у період з 17 грудня 2013 року по 23 грудня 2013 року перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства та складання акту перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами № 04/2178 та складання акту обстеження засміченої земельної ділянки від 02 грудня 2013 року.

В обґрунтування позовних вимог вказувало на те, що позапланова перевірка товариства при здійсненні будівельних робіт на земельній ділянці по проспекту Ватутіна поряд з АЗС "ВОГ" у Дніпровському районі міста Києва була здійснена відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.

Рішенням мотивовано тим, що перевірка Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтабудсервіс" з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства була проведена Державною екологічною інспекцією в місті Києві у відповідності до вимог чинного законодавства в силу наділення компетенцією щодо проведення обстеження земельних ділянок та складання за цими наслідками відповідного акта. Акт обстеження засмічення земельної ділянки не впливає на права та інтереси позивача, оскільки він лише підтверджує факт обстеження, забруднення та засмічення земельної ділянки.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про задоволення позову.

Рішення мотивовано тим, що позапланова перевірка позивача здійснювалась за відсутності визначених чинним законодавством підстав та без участі уповноваженої особи товариства, а виявлені відповідачем порушення вимог законодавства у сфері поводження з відходами є протиправними.

У касаційній скарзі Державна екологічна інспекція у місті Києві, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що перевірка позивача з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства була проведена у відповідності до вимог чинного законодавства.

У запереченні на касаційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю "Нафтабудсервіс", посилаючись на законність постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17 лютого 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Нафтабудсервіс" звернулось до Державної екологічної інспекції у місті Києві із листом № 02/17, у якому повідомлялось про те, що 2 грудня 2013 старший державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища міста Києва відвідав об'єкт будівництва по проспекту Ватутіна у Дніпровському районі міста Києва, зі слів якого проводилась позапланова перевірка з питань дотримання товариством вимог природоохоронного законодавства. Товариство вказувало на те, що зазначеною особою не були повідомлені підстави перевірки, та не надані відповідні документи, які слугували підставою для її проведення, а також не отримано повідомлення про результати прийнятого рішення за цими наслідками. Таким чином просило Державну екологічну інспекцію у місті Києві повідомити про підстави проведення вказаної перевірки; відповідні результати її проведення та про прийняті рішення за її наслідками; надати копії рішень, актів, довідок, про вжиття заходів реагування, тощо, за результатом проведення перевірки.

У листі від 28 лютого 2014 року № 1468-04/11 Державна екологічна інспекція у місті Києві повідомила позивача, що 02 грудня 2013 року за зверненням громадського інспектора з ОНПС міста Києва Буреша CM. від 28 листопада 2013 року № Б-126 щодо порушень вимог природоохоронного законодавства при будівництві автомийки по проспекту Ватутіна, поряд з АЗС "ВОГ" у Дніпровському районі міста Києва на підставі наказу Державної екологічної інспекції у місті Києві від 2 грудня 2013 року № 2313 було здійснено виїзд за вказаною адресою, та встановлено, що замовником будівництва є ТОВ "Проват", а генеральним підрядником заявник. Після отримання згоди від Державної екологічної інспекції України, Державною екологічною інспекцією у місті Києві видано направлення від 17 грудня 2013 року № 2436, відповідно до якого в термін з 17 по 23 грудня 2013 року було проведено перевірку щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства на згаданому об'єкті. За результатом проведення перевірки складено акт від 23 грудня 2013 року № 04/2178 та проведено розрахунок розміру шкоди, завданої державі порушенням природоохоронного законодавства. Зазначено, що повідомленням від 03 грудня 2013 року директор товариства ОСОБА_1. був викликаний для надання пояснень та дозвільних документів на будівництво, в результаті чого 17 грудня 2013 року його було ознайомлено з направленням на здійснення перевірки, яке отримувати і підписувати, а також приймати участь у перевірці відмовився. 23 грудня 2013 року вказану особу ознайомлено з актом перевірки № 04/2178 від 23 грудня 2013 року, який також відмовився підписувати та отримувати, про що зроблено відповідний запис. В результаті цих обставин матеріали зазначеної перевірки були скеровані до органів прокуратури для реагування та прийняття відповідного рішення.

2 грудня 2013 року за результатом проведення обстеження земельної ділянки Державною екологічною інспекцією у місті Києві складено акт обстеження її засмічення, у якому вказано про виявлення засмічення відходами різного морфологічного складу, а саме будівельними та побутовими відходами, що призвело до негативного впливу на навколишнє природне середовище та може призвести до забруднення земель та неможливість використання їх за цільовим призначенням.

Згідно з пунктом "а" частини першої статті 20-2 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема: організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про використання та охорону земель; про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; про охорону атмосферного повітря.

Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 (454/2011) .

Згідно з пунктом 7 цього Положення № 454/2011 Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 4 листопада 2011 року № 429 затверджено Положення про територіальні органи Держекоінспекції України, в тому числі Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, яке було чинним на час спірних правовідносин.

Відповідно до пункту 4 Положення № 429 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про використання та охорону земель; законодавства щодо охорони, утримання і використання зелених насаджень; законодавства про поводження з відходами щодо своєчасності й повноти виконання заходів щодо захисту земель від засмічення відходами.

Згідно з пунктом 6.4. Положення № 429 Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження.

Абзацами 2 і 3 статті 1 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

У частинах 6 та 7 статті 7 вказаного Закону визначено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

З вказаних норм чинного законодавства слідує, що за результатом проведення перевірки орган державного нагляду (контролю) у разі виявлення правопорушення відносно суб'єкта господарювання та наявності підстав для вжиття заходів реагування на підставі акта складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом спору у справі є визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції в місті Києві щодо проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, та складених за її результатами акту перевірки та акту обстеження засмічення земельної ділянки.

У пунктах 3, 4 Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої Наказом Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 року № 171 (z0285-98) , визначено, що факти забруднення (засмічення) земель встановлюються уповноваженими особами, які здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства шляхом оформлення актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення та засмічення земель.

Розміри шкоди обчислюються уповноваженими особами, що здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства, на основі актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення земель, протягом шести місяців з дня виявлення порушення

Колегія суддів зазначає, що у цьому випадку розрахунок розміру шкоди не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання. Дані, викладені в розрахунку, та сам розрахунок, не породжують обов'язкових юридичних наслідків, такі дані можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про стягнення сум збитків, в основу яких покладені згадувані дані розрахунку.

За змістом частини 1 статті 10 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

За таких обставин акт перевірки та акт обстеження засмічення не породжують правових наслідків для суб'єкта господарювання, оскільки вони є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог природоохоронного законодавства, на підставі яких приймається відповідне рішення контролюючого органу. Тому їх оцінка, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо їх складання та проведення перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі актів.