Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Калашнікової О.В.,

Суддів: Єрьоміна А.В.,

Кравцова О.В.,

секретар судового засідання - Головко О.В.

за участю представників: позивача - Федоренко І.Є.; відповідача - Кобилецького О.І.; третьої особи - Скрипченка О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за касаційною скаргою Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року у справі № 826/13766/16 за позовом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України до Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної служби геології та надр України, третя особа - Приватне акціонерне товариство "Техноресурс", про визнання недійсним рішення і наказу в частині та спеціального дозволу, -

Спеціалізована антикорупційна прокуратура Генеральної прокуратури України звернулась в суд з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної служби геології та надр України, в якому, з урахуванням додаткових пояснень, поданих 27 грудня 2016 року, просить: 1) визнати недійсним протокольне рішення Міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування від 30 грудня 2010 року № 10-11 в частині погодження надання Приватному акціонерному товариству "Техноресурс" дозволу на користування надрами з метою видобування газу природного на Володимирівському родовищі; 2) визнати недійсним наказ Мінприроди України від 10 січня 2011 року № 6 в тій частині, на підставі якої оформлено і видано Приватному акціонерному товариству "Техноресурс" спеціальний дозвіл на користування надрами Володимирівського родовища від 13 січня 2011 року № 5371; 3) визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року № 5371, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України Приватному акціонерному товариству "Техноресурс" з метою видобування газу природного на Володимирівському родовищі.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Міністерством екології та природних ресурсів України видано ПАТ Техноресурс" спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року за відсутності погодження Сумської обласної ради, чим порушено встановлений порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року позов залишено без розгляду.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Спеціалізована антикорупційна прокуратура Генеральної прокуратури України звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та направити справу для продовження розгляду, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судових рішень, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до частини 2 статті 60 КАС України з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

За правилами частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

У межах даного спору Спеціалізована антикорупційна прокуратура оскаржує спеціальний дозвіл на користування надрами Володимирівського родовища від 13 січня 2011 року № 5371, наданий ПАТ "Техноресурс", а також рішення відповідачів, на підставі яких цей дозвіл було видано третій особі.

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що при прийнятті у 2011 році спірних рішень та наданні ПАТ "Техноресурс" спеціального дозволу на користування надрами, відповідачами було допущено порушення законодавчо визначеного порядку надання такого дозволу, оскільки ПАТ "Техноресурс" на момент видачі дозволу не було отримано погодження надання надр у користування від відповідної обласної ради, яке було отримано вже після видачі дозволу.

Наявність передбачених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" обставин для подання позову Спеціалізована антикорупційна прокуратура обґрунтовує тим, що Державна служба геології та надр України є органом, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, проте відмовився здійснювати захист таких інтересів.

Відповідно до частин першої та другої статті 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що порушення з приводу встановленого порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами при розгляді документів, поданих ПрАТ "Техноресурс", виявлено в ході здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 42015000000001142 від 16 червня 2015 року, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань за фактом вчинення службовими особами Міністерства екології та природних ресурсів України при видачі у 2010-2012 роках спеціальних дозволів на користування надрами, та документально підтверджене листом Сумської обласної ради від 21 січня 2016 року № 01-26/85, висновком ДНВП "Геоінформ" від 30 грудня 2010 року, складеним за результатами вивчення пакета документів ПрАТ "Техноресурс" про відсутність у складі поданих документів погодження Сумської обласної ради.

Досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42015000000001142 за фактом вчинення службовими особами Міністерства екології та природних ресурсів України кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364 Кримінального кодексу України, здійснюється Національним антикорупційним бюро України.

До адміністративного позову позивач долучив копію листа Сумської обласної ради від 21 січня 2016 року № 01-26/85, яким надіслано копії рішень Сумської обласної ради щодо отримання ПАТ "Техноресурс" спеціальних дозволів на користування надрами та документів, які стали підставою для розгляду даного питання; вказаний лист надійшов до Національного антикорупційного бюро України у січні 2016 року, що підтверджується відповідним штампом вхідної кореспонденції.

Відповідно до частини другої статті 36 Кримінального процесуального кодексу України прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, уповноважений, в тому числі, мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування.

Згідно з частиною п'ятою статті 8 Закону України "Про прокуратуру" на Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру покладаються зокрема функції зі здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності досудового розслідування Національним антикорупційним бюро України.

За таких обставин колегія суддів зазначає, що перелік поданих ПАТ "Техноресурс" документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами та відсутність серед таких документів відповідного погодження, що є підставою для звернення із позовом про скасування дозволу на користування надрами Володимирівського родовища від 13 січня 2011 року № 5371, а також рішень на підставі яких цей дозвіл було видано, були відомі позивачеві з січня 2016 року, в тому числі з листа Сумської обласної ради від 21 січня 2016 року № 01-26/85, в межах здійснення процесуального керівництва у підслідному Національному антикорупційному бюро України кримінальному провадженні.

Водночас адміністративний позов було подано 01.09.2016 року, тобто поза межами установленого статтею 99 КАС України шестимісячного строку звернення до суду.

Відповідно до частини 1 статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Судова колегія вважає необґрунтованими посилання позивача на ту обставину, що підстави для звернення з вищезазначеним позовом виникли виключно після отримання прокуратурою відповіді від Державної служби геології та надр України, за змістом якої остання ухилилась від захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що наведені обставини не змінюють початку перебігу строку звернення з адміністративним позовом.

У рішенні від 8 квітня 1999 року N 3-рп/99 (v003p710-99) Конституційний Суд України, зокрема, зазначив, що із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту. При цьому інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів. Відповідні положення про самостійне визначення прокурором у чому полягає порушення інтересів держави та необхідності їх захисту закріплені у частині 2 статті 60 КАС України. Отже позиція органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не впливає на перебіг строку звернення до суду.

При цьому у постанові від 3 листопада 2015 року (справа 21-2008а15) Верховний Суд України, аналізуючи положення абзацу 2 частини другої статті 99 КАС України про початок обчислення строку звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень та виникнення підстав, що дають право на звернення з позовом, зазначив, що підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли стало відомо про це прокурору.

У справі Європейського суду з прав людини "Стаббігс та інші проти Великобританії" визначено, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

У рішенні "Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії" від 25.01.2000 року Європейський суд зазначив про те, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначає про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

Враховуючи те, що спеціальний дозвіл був виданий у січні 2011 року, а з позовом про визнання його недійсним позивач звернувся у 2016 році, колегія суддів приходить до висновку, що в контексті визначення поняття перебігу строку позовної давності ті обставини, які стали підставами для звернення з позовом, протягом п'яти років не вважалися такими, що порушують інтереси держави, відносини між сторонами набули ознак сталості і стабільності, а тому подання позовної заяви за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання із оскарженням спірних рішень, матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є недопустимим в силу позиції Європейського Суду з прав людини у даному питанні.

Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про пропущення позивачем строку на звернення до суду із вищезазначеним, встановленого ст. 99 КАС України, а тому висновки про наявність підстав для залишення позову без розгляду ґрунтуються на правильному застосуванні норм процесуального права.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

Касаційну скаргу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року у справі № 826/13766/16 за позовом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України до Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної служби геології та надр України, третя особа - Приватне акціонерне товариство "Техноресурс", про визнання недійсним рішення і наказу в частині та спеціального дозволу - залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237- 239 Кодексу адміністративного судочинства України.