Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Донця О.Є.,

Мороза В.Ф.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Державного вищого навчального закладу "Український державний хіміко-технологічний університет"

на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року

та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року у справі № 804/12515/13-а

за позовом Державного вищого навчального закладу "Український державний хіміко-технологічний університет"

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області,

про визнання протиправними дій та скасування постанови,

Державний вищий навчальний заклад "Український державний хіміко-технологічний університет" (далі - Університет) звернувся до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області (далі - Інспекція), в якому просив визнати протиправними дії щодо винесення постанови № Д-69-Ю про накладення штрафу на позивача за порушення у сфері містобудівної діяльності; визнати протиправною та скасувати постанову від 23 липня 2013 року № Д-69-Ю про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 51615,00 грн.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року, у позові відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій під час прийняття рішення по суті спору неповно з'ясували обставини справи та надали їм неправильну юридичну оцінку. Зокрема, суди безпідставно не взяли до уваги те, що спірні об'єкти будівництва в основному побудовані у 1965-1968 роках, мають значний процент зносу (55-100%) та підлягають списанню, фактично не експлуатуються.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.

Судами встановлено, що 16 липня 2013 року на підставі вимоги Новомосковської міжрайонної прокуратури відповідач провів позапланову перевірку об'єкта позивача - спортивно-оздоровчого табору "Дубовий гай". Перед проведенням перевірки керівнику табору пред'явлено направлення на перевірку, про що свідчить підпис керівника табору на копії направлення, посадові особи відповідача були допущені до проведення перевірки та перевірку проведено в присутності та за участю представників позивача - керівника табору Білоус В.Т. та інженера експлуатаційно-технічного відділу університету - Бахтоярової І.Е.

За результатами вказаної перевірки відповідачем 16 липня 2013 року складено акт перевірки, протокол про вчинення правопорушення, припис та постанову про накладення штрафу на позивача за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Згідно з актом від 16 липня 2013 року під час перевірки встановлено, що будівельні роботи на території табору не проводяться, табір експлуатується. В ході проведення перевірки надано технічний паспорт на об'єкт від 22 березня 2002 року, в якому містяться дані щодо самовільного будівництва вбиральні літ. к1, вмивальника літ. в1, складу літ. М1, складу літ. Н1. Крім того, встановлено, що на території табору без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи збудовано господарську будівлю, приблизними розмірами 3.1 м. х 3.5 м. та влаштовано прибудову, приблизними розмірами 2.5 м. х 2 м. із силікатної цегли, до будівлі для відпочинку літ. З, що є порушенням ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Зазначені об'єкти після їх будівництва експлуатуються не прийнятими в експлуатацію, що є порушенням ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідно до змісту складеного акту від 16 липня 2013 року будь-яких зауважень представників позивача щодо виявлених порушень, а саме щодо проведення самочинного будівництва прибудов та щодо експлуатації будівель не прийнятих в експлуатацію, немає.

На підставі протоколу, акта та припису від 16 липня 2013 року відповідач прийняв постанову № Д-69-Ю про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності від 23 липня 2013 року, за якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.п. 2 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 51615,00 грн.

Позивач, вважаючи постанову № Д-69-Ю та дії щодо її прийняття незаконними, звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оспорювана постанова та дії щодо її прийняття є правомірними та вчинені відповідно до вимог чинного законодавства України.

Суд касаційної інстанції не може погодитись з таким висновком судів у повній мірі та вважає його передчасним, у зв'язку з наступним.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.

Згідно з п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів II категорії складності - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) , стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями ( Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III (1988-14) ).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI (4220-17) Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 (v001p710-99) Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України (254к/96-ВР) принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) , зокрема положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема розпочали відповідне будівництво та не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття "експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта" не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI (5496-17) , встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Аналогічний правовий висновок висловлено у постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Зважаючи на викладене, передбачені п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (в редакції Закону України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI (4220-17) ) штрафні санкції можуть бути застосовані до суб'єкта містобудування лише у випадку вчинення ним відповідних порушень після 19 січня 2012 року.

Таким чином, під час розгляду цієї справи та вирішення спору по суті суду необхідно встановити, коли Університет здійснив будівництво та розпочав експлуатацію спірних об'єктів будівництва, не введених в експлуатацію.

Наведені порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення у цій справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно надати оцінку спірним діям та рішенню відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм процесуального права.

Згідно з частиною другою статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 222, 223, 225, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Касаційну скаргу Державного вищого навчального закладу "Український державний хіміко-технологічний університет" задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.