2а-3934/12/1470 Про визнання протиправними дій Державної фінансової інспекції, визнання протиправними та скасування вимог щодо усунення виявлених фактів порушення - 21.06.2017 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Державного підприємства "Миколаївський морський торговельний порт" на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2016 року у справі № 2а-3934/12/1470 за позовом Державного підприємства "Миколаївський морський торговельний порт" до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області, третя особа - товариства з додатковою відповідальністю "Чорноморгідробуд", про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування вимог щодо усунення виявлених фактів порушення, -

ДП "Миколаївський морський торгівельний порт" (надалі також ДП "Миколаївський МТП", Підприємство) звернулось до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Миколаївської області (надалі також відповідач, ДФІ), в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просило визнати протиправними дії, які полягають у незаконному втручанні в господарську діяльність порту шляхом надсилання вимог про усунення виявлених порушень, а також визнати протиправними та скасувати вимоги ДФІ про усунення виявлених фактів порушень від 21 травня 2012 року № 14-15-14-14/2990, від 10 липня 2012 року № 14-15-14-14/4135, від 03 серпня 2012 року № 14-15-14-14/4735.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що внаслідок самовільного тлумачення змісту договору № 4-КС, укладеного 24 червня 2011 року між Підприємством та ТДВ "Чорноморгідробуд", без урахування затверджених сторонами договору тлумачень пункту 4.1 договору, ДФІ дійшла необґрунтованих висновків щодо наявності порушень при здійсненні розрахунків за виконані роботи за вказаним договором.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2012 року позовні вимоги задоволено частково: визнані протиправними та скасовані вимоги ДФІ від 21 травня 2012 року № 14-15-14-14/2990, від 10 липня 2012 року № 14-15-14-14/4135 та від 03 серпня 2012 року № 14-15-14-14/4735.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2016 року скасовано постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2012 року та ухвалено у справі рішення про відмову у задоволенні позову.

У поданій касаційній скарзі позивач, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши та обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 24 червня 2011 року між ВАТ "Чорноморгідробуд" (надалі - підрядник) та позивачем, як замовником, укладений договір № 4-КС, предметом якого є виконання робіт з реконструкції причалу № 15.

За наслідками реорганізації ВАТ "Чорноморгідробуд" у товариство з додатковою відповідальністю "Чорноморгідробуд", 28 жовтня 2011 року між сторонами укладено Додаткову угоду № 1 до договору від 24 червня 2011 року № 4-КС.

06 березня 2012 року на виконання рішення Господарського суду Миколаївської області від 09 лютого 2012 року у справі № 5016/67/2012 між сторонами укладена Додаткова угоду № 2 до договору від 24 червня 2011 року № 4-КС щодо викладення додатку № 1 до договору в новій редакції - кошторисна документація.

За умовами пункту 3.1 договору його ціна становить 26'950'502,39 грн.

Відповідно до умов пункту 4.1 договору розрахунки проводяться шляхом перерахування коштів на розрахунковий рахунок підрядника у наступному порядку: - 30% вартості договору перераховується після 1-го місяця виконання робіт в термін 10 календарних днів з дати отримання рахунку. Зазначена сума утримується Замовником при розрахунках за виконані роботи через шість місяців з моменту її надходження на рахунок підрядника щомісячно рівними частками до завершення виконання робіт за договором. Щомісячний розрахунок здійснюється наступним чином - протягом 10 календарних днів з дати отримання рахунків, оформлених на підставі підписаних сторонами актів виконаних робіт за формою КБ2 та довідки про вартість виконаних робіт за формою КБЗ."

28 травня 2012 року на підставі статей 637, 213 Цивільного кодексу України між позивачем та ТДВ "Чорноморгідробуд" підписано Тлумачення змісту пункту 4.1 Договору від 24 червня 2011 року № 4-КС, згідно якого, включаючи цей пункт до договору підряду, сторони розуміли наступне:

- отриманий Підрядником аванс утримується Замовником при розрахунках за виконані роботи;

- частка, яка підлягає утриманню за конкретний місяць, визначається у відсотках від вартості виконаних робіт за цей місяць робіт;

- оскільки до спливу шести місяців з моменту надходження авансу підрядник не складав актів виконаних робіт, частка утримання становить 30% від вартості виконаних за місяць робіт;

- ці відсотки залишаються незмінними до фактичного завершення виконання робіт по договору.

За результатами проведення операційного аудиту працівниками ДФІ у Підприємстві 15 травня 2012 року, за результатами якого складена довідка № 3, виявлені факти, що свідчать про порушення при використанні державних коштів, а саме неутриманням Підприємством з авансових платежів на адресу ТДВ "Чорноморгідробуд" за березень 2012 року 1'010'625 грн. відповідно до пункту 4.1 договору від 24 червня 2011 року № 4-КС.

21 травня 2012 року ДФІ на адресу ДП "Миколаївський МТП" складена на направлена вимога № 14-15-14-14/2990, якою вимагалось здійснити заходи щодо повернення ТДВ "Чорноморгідробуд" на розрахунковий рахунок ДП "Миколаївський МТП" незаконно перерахованих 04 квітня 2012 року державних коштів в сумі 1' 010' 625,00 грн. Притягнути до відповідальності осіб, винних у допущенні порушення. Посилити контроль за дотриманням чинного законодавства та умов договорів при проведенні розрахунків з контрагентами.

22 червня 2012 року за результатами операційного аудиту ДП "Миколаївський МТП" складена довідка № 4, якою встановлені порушення неутримання з авансових платежів на адресу ТДВ "Чорноморгідробуд" з урахуванням суми сплати у травні 2012 року в розмірі 1'430'846,97 грн. за березень-травень 2012р. грошової суми в розмірі 1'554'786,77 грн.

10 липня 2012 року ДФІ на адресу ДП "Миколаївський МТП" складена на направлена вимога № 14-15-14-14/4135 щодо розгляду довідки операційного аудиту, встановлення винних осіб та притягнення їх до відповідальності, вжиття заходів щодо повернення ТДВ "Чорноморгідробуд" на розрахунковий рахунок ДП "ММТП" незаконно перерахованих 14 червня 2012 року державних коштів в сумі 1'554'786,77 грн., посилення контролю за дотриманням чинного законодавства та умов договорів при проведенні розрахунків з контрагентами.

23 липня 2012 року за результатами операційного аудиту ДП "Миоклаївський МТП" складена довідка № 6, якою встановлені порушення неутримання з авансових платежів на адресу ТДВ "Чорноморгідробуд" з урахування сплати у червні 2012 року суми в розмірі 864'833,54 грн. за березень-червень 2012 року грошової суми в розмірі 145'791,46 грн.

03 серпня 2012 року ДФІ на адресу ДП "Миколаївський МТП" складена на направлена вимога № 14-15-14-14/4735 щодо розгляду довідки операційного аудиту, встановлення винних осіб та притягнення їх до відповідальності, вжиття заходів щодо повернення ТДВ "Чорноморгідробуд" на розрахунковий рахунок ДП "ММТП" незаконно перерахованих 14 червня 2012 року державних коштів в сумі 145'791,46 грн., посилення контролю за дотриманням чинного законодавства та умов договорів при проведенні розрахунків з контрагентами.

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування вимог ДФІ, суд першої інстанції виходив з безпідставного неврахуванням ДФІ Тлумачення змісту пункту 4.1 Договору від 24 червня 2011 року, відповідно до якого позивач здійснював утримання грошових сум з авансових платежів на користь ТДВ "Чорноморгідробуд", у зв'язку з чим вважав не доведеними обставини порушення позивачем установленого законодавством порядку використання державних чи комунальних коштів та/або майна.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із обґрунтованості оскаржуваних вимог ДФІ.

Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, але з наступних підстав.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (в редакції, яка була чинна на момент виникнення спірних відносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно з частиною першою статті 8 цього ж Закону орган державного фінансового контролю: здійснює державний фінансовий контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Президентом України.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (499/2011) , Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 зазначеного Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також цим Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з приписами пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Отже, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

У разі виявлення збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначена у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як вже зазначено, у цій справі відповідач пред'явив вимоги, яка вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх відшкодування.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною чи оскарження дій щодо її пред'явлення.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Судом апеляційної інстанції не допущено порушень норм матеріального чи процесуального права, які би призвели до неправильного вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.