Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Мороза В.Ф.,

Шведа Е.Ю.,

при секретарі: Носенко Л.О.,

за участю представників сторін: представника третьої особи - ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційними скаргами ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Енергодарського міського голови ОСОБА_3, Енергодарської міської ради, третя особа - секретар Енергодарської міської ради ОСОБА_5, про визнання неправомірними дій та бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішень, -

ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Енергодарського міського голови ОСОБА_3, Енергодарської міської ради, третя особа - секретар Енергодарської міської ради ОСОБА_5, в якому просив визнати неправомірною бездіяльність Енергодарського міського голови Запорізької області ОСОБА_3 щодо складення Присяги міського голови; визнати неправомірними дії Енергодарської міської ради Запорізької області щодо обрання ОСОБА_5 секретарем Енергодарської міської ради за поданням Енергодарського міського голови Запорізької області ОСОБА_3 від 11.11.2015; визнати протиправним та скасувати Рішення Енергодарської міської ради Запорізької області від 11.11.2015 № 4 в частині обрання ОСОБА_5 секретарем Енергодарської міської ради Запорізької області.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що новообраний міський голова м. Енергодар ОСОБА_3 без прийняття Присяги, фактично не вступивши на посаду міського голови, без формування порядку денного провів засідання новообраної Енергодарської міської ради Запорізької області, за результатами якого незаконно ініціював прийняття рішень про звільнення секретаря ради ОСОБА_6 та призначення нового секретаря ради ОСОБА_5 чим порушив норми статті 19 Конституції України, статті 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та Регламенту Енергодарської міської ради від 29.12.2010 № 38.

Постановою Енергодарського міського суду Запорізької області від 25 грудня 2015 року позов задоволено: визнано неправомірною бездіяльність Енергодарського міського голови Запорізької області ОСОБА_3 щодо складення Присяги міського голови; визнано неправомірними дії Енергодарської міської ради Запорізької області щодо обрання ОСОБА_5 секретарем Енергодарської міської ради за поданням Енергодарського міського голови Запорізької області ОСОБА_3 від 11 листопада 2015 року; визнано протиправним та скасовано рішення Енергодарської міської ради Запорізької області від 11 листопада 2015 року № 3 "Про звільнення секретаря Енергодарської міської ради ОСОБА_4"; визнано протиправним та скасовано рішення Енергодарської міської ради Запорізької області від 11 листопада 2015 року №4 "Про обрання секретаря ради" в частині обрання ОСОБА_5 секретарем Енергодарської міської ради Запорізької області.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2016 року постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 25 грудня 2015 року скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено частково: визнано неправомірною бездіяльність Енергодарського міського голови ОСОБА_3 щодо складення Присяги міського голови. У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

У поданій касаційній скарзі ОСОБА_3 із посиланням на порушення судами апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог.

У поданій касаційній скарзі ОСОБА_4 із посиланням на порушення судами апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційні скарги ОСОБА_4 та ОСОБА_3 підлягають частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що під час пленарного засідання першої сесії Енергодарської міської ради сьомого скликання від 11.11.2015 був заслуханий ОСОБА_7, голова міської виборчої комісії - з питання "Про підсумки виборів та визнання повноважень міського голови та депутатів Енергодарської міської ради сьомого скликання", який доповів про результати виборів та представив ОСОБА_3, члена партії "Опозиційний блок", як міського голову.

ОСОБА_3, без прийняття Присяги міського голови, вніс на голосування ради перелік питань порядку денного першої сесії новообраної ради, у тому числі пункт третій "Про звільнення секретаря Енергодарської міської ради ОСОБА_4." та четвертий "Про обрання секретаря Енергодарської міської ради.

Частина депутатів ради покинула засідання без пояснень, депутат ВО "Батьківщина" ОСОБА_8 виступив з заявою про порушення регламенту.

У подальшому депутатами у кількості 19 осіб, окрім іншого, прийняли рішення Енергодарської міської ради Запорізької області від 11 листопада 2015 року №3 "Про звільнення секретаря Енергодарської міської ради ОСОБА_4" та рішення Енергодарської міської ради Запорізької області від 11 листопада 2015 року №4 "Про обрання секретаря ради", яким обрано ОСОБА_5 секретарем Енергодарської міської ради Запорізької області.

Вказуючи, що ОСОБА_3 без прийняття присяги, фактично не вступивши на посаду міського голови протиправно виніс на розгляд сесії ради ряд питань, у тому числі щодо звільнення секретаря ради та обрання нового секретаря, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що не прийняття присяги новообраним міським головою тягне за собою відсутність у нього права на здійснення повноважень, визначених законодавством про місцеве самоврядування.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції погодився з рішенням суду першої інстанції щодо протиправної бездіяльності новообраного міського голови м. Енергодар в частині не прийняття Присяги. Проте, суд апеляційної інстанції зазначив, що не прийняття новообраним міським головою присяги не впливає на наявність чи відсутність в нього повноважень, визначених законодавством про місцеве самоврядування.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на передчасність зазначених висновків судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" особи, які вперше були обрані на посади сільських, селищних, міських голів, голів рад, складають Присягу на сесії відповідної ради, текст якої визначено в частині першій цієї статті.

Присяга вважається складеною, якщо після її зачитування громадянин України скріплює Присягу своїм підписом. Підписаний текст Присяги зберігається за місцем служби.

Виходячи із системного аналізу наведених законодавчих норм, колегія судів вказує, що особа, яка вперше була обрана на посаду міського голови, має складати Присягу на сесії відповідної ради, незалежно від того, чи вона приймалася раніше на службу в органи місцевого самоврядування в іншому порядку, ніж встановлено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) для обрання міського голови, та чи складала вона на попередній посаді Присягу.

Таким чином, доводи відповідача щодо складення ним Присяги державного службовця раніше, під час перебування на посаді секретаря міської ради, обґрунтовано не взято судами до уваги.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, новообраним міським головою м. Енергодар на першій сесії міської ради Присягу складено не було.

Отже, судами попередніх інстанцій обґрунтовано визнано неправомірною бездіяльність Енергодарського міського голови Запорізької області ОСОБА_3 щодо складення Присяги міського голови.

Поряд з цим, відповідно до частини третьої статті 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення Присяги.

За змістом статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" посадами в органах місцевого самоврядування є, у тому числі, виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою.

Посада мера міста є посадою в органах місцевого самоврядування, а відтак на неї поширюється дія частини третьої статті 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Тобто, зі змісту зазначених положень чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства убачається, що міський голова обраний вперше вважається таким, що вступив на посаду, з моменту складення Присяги.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що не прийняття новообраним міським головою присяги не впливає на наявність чи відсутність в нього повноважень, визначених законодавством про місцеве самоврядування, зокрема, статтею 42 Закону України "Про місцеве самоврядування".

Дійсно, відповідно до статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування" Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання.

Проте, колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах зазначені нормативно-правові акти слід застосовувати у сукупності, адже вони не суперечать один одному, а навпаки доповнюють.

Також, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що Присяга міського голови за своєю правовою природою відрізняється від загальної Присяги державного службовця, хоча і має ідентичний зміст.

Присяга особи, що обрана на посаду міського голови, має особливий зміст з огляду на необхідність її публічного проголошення шляхом зачитування тексту Присяги перед депутатами, в даному випадку, Енергодарської міської ради.

Міський голова обирається на посаду відповідною територіальною громадою. При здійсненні наданих повноважень міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, а тому складення Присяги є необхідним елементом для надання легітимності повноваженням новообраного міського голови.

Відсутність факту складення Присяги новообраним міським головою суперечить вимогам статті 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", а також, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, призводить до сумнівів щодо легітимності дій новообраного міського голови та породжує певну правову невизначеність щодо набуття ним повноважень.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вказує, що ОСОБА_3, будучи вперше прийнятим на посаду міського голови, не прийнявши присягу, станом на час виникнення спірних правовідносин не вступив на посаду мера, а відтак не набув повноважень міського голови, передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування" (280/97-ВР) .

Щодо позовних вимог про визнання неправомірними дій Енергодарської міської ради Запорізької області щодо обрання ОСОБА_5 секретарем Енергодарської міської ради за поданням Енергодарського міського голови Запорізької області ОСОБА_3 від 11.11.2015; визнання протиправним та скасування Рішення Енергодарської міської ради Запорізької області від 11.11.2015 № 4 в частині обрання ОСОБА_5 секретарем Енергодарської міської ради Запорізької області, колегія суддів вказує наступне.

У своєму позові позивач посилався, що відповідно до діючої на час виникнення спірних правовідносин редакції Регламенту Енергодарської міської ради Регламенту, затвердженого рішенням Енергодарської міської ради шостого скликання від 29.12.2010 № 38 (далі - Регламент № 38) на першій сесії ради розглядаються лише питання щодо оголошення результатів виборів (голова територіальної виборчої комісії інформує раду про підсумки виборів депутатів та виборів міського голови).

Розгляд інших питань на першій сесії ради зазначеним Регламентом № 38 не передбачено.

Поряд з цим, суди попередніх інстанцій дане твердження позивача проігнорували.

Висновок суду апеляційної інстанції про той факт, що стаття 22 Регламенту № 38, яка регламентує порядок проведення першої сесії ради, має відмінний від чинного законодавства зміст є безпідставним, оскільки відповідно до частини 15 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (1160-15) . До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Тобто, на час проведення першої сесії сьомого скликання Енергодарської міської ради діяв Регламент, затверджений рішенням Енергодарської міської ради шостого скликання від 29.12.2010 № 38.

Так, відповідно до статті 22 Регламенту № 38 убачається, що перша сесія міської ради скликається міською виборчою комісією не пізніше, як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує обрання міської ради в правомочному складі, що складає не менш як дві третини депутатів від загального складу ради. Сесію відкриває і веде голова міської територіальної виборчої комісії, який інформує міську раду про підсумки виборів депутатів та міського голови і визнання їхніх повноважень.

Для розробки проекту порядку денного другої сесії міської ради нового скликання та проектів інших документів, що виносяться на другу сесію, для підготовки пропозицій щодо організації її роботи міський голова з працівниками відділу по забезпеченню роботи ради, як правило, організовує формування Робочої депутатської групи з числа новообраних депутатів. Робоча депутатська група обирає із свого складу голову групи. Група формує свою структуру, здійснює роботу на засадах, встановлених для тимчасових спеціальних комісій міської ради, і припиняє свою діяльність із створенням постійних комісій міської ради. Не пізніш, як на другій сесії затверджується регламент міської ради та положення про постійні комісії міської ради

Згідно зі статтею 15 Регламенту № 38 Процедура розгляду питання в міській раді передбачає:

1) внесення пропозиції щодо розгляду питання (ініціювання);

2) вивчення питання і підготовку проекту рішення;

3) попередній розгляд проекту рішення у постійних комісіях;

4) розгляд питання на пленарному засіданні міської ради з прийняттям відповідного рішення.

Відповідно до статті 19 "Попередній розгляд проектів рішень" Регламенту № 38 не пізніше, як за 14 днів до сесії підготовлені і оформлені належним чином проекти рішень у друкованому і електронному вигляді подаються у відділ по забезпеченню роботи ради. Цей відділ їх реєструє, на вимогу ініціатора робить позначку про реєстрацію на копії проекту рішення та організовує попередній розгляд у постійних комісіях міської ради.

На протязі 10 днів, що передують даті проведення сесії, постійні комісії на своїх засіданнях розглядають проекти рішень, висновки юридичного відділу та виконавчих органів міської ради і готують власні висновки у формі рекомендацій міській раді.

Рішення засідання постійної комісії міської ради вважається прийнятим або погодженим, коли за нього проголосувала більшість від загального (кількісного) складу членів цієї комісії. Питання включається до порядку денного за умови, що за це проголосувала більшість від кількості присутніх на засіданні депутатів.

У виняткових випадках, які вимагають невідкладного розгляду, допускається винесення питання на засідання міської ради без його попереднього розгляду, за умови, що за додаткове включення цього питання в порядок денний сесії міської ради проголосувала більшість депутатів від загального складу ради.

Згідно зі статтею 28 Регламенту № 38 Процедура затвердження порядку денного сесії передбачає:

1) прийняття проекту порядку денного за основу. За основу приймається перелік тільки тих питань, які пройшли процедуру попереднього розгляду в постійних комісіях. Проект порядку денного вважається прийнятим за основу, якщо за нього проголосувала більшість від присутніх на пленарному засіданні міської ради депутатів;

2) розгляд доповнень до порядку денного, у випадках передбачених цим регламентом;

3) внесення до порядку денного депутатських запитів;

4) затвердження порядку денного в цілому. Рішення про затвердження порядку денного приймається більшістю від присутніх на пленарному засіданні міської ради депутатів. Послідовність розгляду питань порядку денного сесії визначає міська рада за пропозицією головуючого.

Колегія суддів звертає увагу, що судами попередніх інстанцій не надано жодної оцінки твердженням позивача щодо порушень Радою Регламенту № 38 в частині відсутності повноважень приймати на першій сесії ради рішення щодо звільнення/призначення секретаря ради.

Зокрема, судами не надано оцінки діям Ради в розрізі норм статті 22 Регламенту № 38, яка регламентує порядок проведення саме першої сесії новообраної ради.

Також в матеріалах справи відсутні докази проведення попереднього розгляду питань, включених до порядку денного сесії за пропозицією міського голови.

Встановлення порушень регламенту при проведенні першої сесії сьомого скликання Енергодарської міської ради у сукупності із встановленим судом першої інстанції фактом відсутності у ОСОБА_3 повноважень міського голови є підставою для скасування рішень міської ради, прийнятих на даній сесії, зокрема, і рішення щодо обрання нового секретаря ради.

Проте, відповідно до положень статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

З огляду на викладене, суд касаційної інстанції позбавлений можливості надати оцінку твердженням позивача щодо порушення Міською радою регламенту ради.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з частиною другою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

З огляду на викладене, зважаючи на недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови Енергодарського міського суду Запорізької області від 25 грудня 2015 року та постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2016 року у справі № 316/2721/15 із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Судам при новому розгляді спору необхідно з урахуванням висновків Вищого адміністративного суду України, зазначених у даному рішенні, дослідити обставини проведення першої сесії сьомого скликання Енергодарської міської ради на предмет відповідності дій ради та міського голови вимогам Регламенту Енергодарської міської ради у редакції, що діяла на момент проведення зазначеної сесії, та на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення.

Керуючись статями 160, 167, 220, 222, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

Постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 25 грудня 2015 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2016 року у справі № 316/2721/15 скасувати.

Справу № 316/2721/15 за позовом ОСОБА_4 до Енергодарського міського голови ОСОБА_3, Енергодарської міської ради, третя особа - секретар Енергодарської міської ради ОСОБА_5, про визнання неправомірними дій та бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішень направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку статей 235 - 238 Кодексу адміністративного судочинства України.