Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого-судді: Кобилянського М.Г.,

суддів: Загороднього А.Ф., Заїки М.М.,

секретар судового засідання: Іванова Н.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Хмільницької районної державної адміністрації Вінницької області (далі - Хмільницька РДА) про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу

за касаційною скаргою Хмільницької РДА на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року,

У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду із зазначеним позовом, в якому просив:

визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хмільницької РДА "Про увільнення ОСОБА_1" від 14 квітня 2016 року № 36-рк;

поновити його на посаді начальника управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА;

стягнути з відповідача на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 квітня 2016 року по день поновлення на роботі;

стягнути з відповідача на його користь витрати на правову допомогу в розмірі 3000 грн.

Позов обґрунтовував тим, що його звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП (322-08) ) у зв'язку із ліквідацією установи є незаконним, оскільки згідно з розпорядженням голови Хмільницької РДА "Про оптимізацію окремих структурних підрозділів райдержадміністрації та внесення змін до розпорядження голови райдержадміністрації від 02.06.2005 р. № 288 "Про перелік управлінь, відділів райдержадміністрацій та їх граничну чисельність" від 15 лютого 2016 року № 58 фактично відбулась реорганізація управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА, а не ліквідація.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року постанову суду першої інстанції скасовано, прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Хмільницької РДА "Про увільнення ОСОБА_1" від 14 квітня 2016 року № 36-рк. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА. Зобов'язано Хмільницьку РДА нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 квітня 2016 року по 13 жовтня 2016 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі Хмільницька РДА, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції. На думку відповідача, управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА припинено шляхом ліквідації, з порівняльного аналізу положень про управління та штатних розписів вбачається, що управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА не є правонаступником управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА, у новоутвореного управління змінено і розширено коло повноважень. Крім цього, управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА і управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА зареєстровані в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань як дві окремі юридичні особи під різними кодами. Зазначає, що штатний розпис управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА був введений в дію з 7 квітня 2016 року, тому запропонувати позивачу посаду в новоутвореному управлінні одночасно з попередженням про його звільнення відповідач не мав можливості.

Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правильність правової оцінки обставин у справі, у межах, визначених частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.

Судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді справи по суті встановлено наступне.

Розпорядженням голови Хмільницької РДА від 11 серпня 2010 року № 36-ос ОСОБА_1 з 12 серпня 2010 року призначений на посаду начальника управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА.

15 лютого 2016 року розпорядженням голови Хмільницької РДА № 58 "Про оптимізацію окремих структурних підрозділів райдержадміністрації та внесення змін до розпорядження голови райдержадміністрації від 02.06.2005 р. № 288 "Про перелік управлінь, відділів райдержадміністрацій та їх граничну чисельність", зокрема, припинено управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА шляхом ліквідації.

15 лютого 2016 року ОСОБА_1 письмово повідомлено про припинення управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА шляхом ліквідації та запропоновано йому посаду головного спеціаліста сектора з питань внутрішньої політики, зв'язків із ЗМІ і громадськістю апарату Хмільницької РДА. Від цієї пропозиції позивач відмовився.

Згідно з розпорядженням голови Хмільницької РДА "Про увільнення ОСОБА_1" від 14 квітня 2016 року № 36-рк ОСОБА_1 звільнено 15 квітня 2016 року з посади начальника управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП.

Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Частиною другою статті 40 цього Кодексу встановлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Згідно з частинами першою і третьою статті 49-2 КЗпП про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

Суди зобов'язані з'ясувати чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

Відповідно до частини першої статі 104 Цивільного кодексу України (435-15) юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників.

Тобто при реорганізації юридична особа припиняється, але її права та обов'язки в порядку правонаступництва переходять до нової (іншої) юридичної особи. При цьому до правонаступника переходять обов'язки не тільки в частині майнових прав, а й трудових відносин, в тому числі обов'язок щодо працевлаштування працівника (переведення працівника на іншу роботу).

Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім. У зв'язку з цим при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, судам належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з'ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: припинено виконання функцій ліквідованого органу чи покладено виконання цих функцій на інший орган.

Як встановлено апеляційним судом, відповідно до розпорядження голови Хмільницької РДА "Про оптимізацію окремих структурних підрозділів райдержадміністрації та внесення змін до розпорядження голови райдержадміністрації від 02.06.2005 р. № 288 "Про перелік управлінь, відділів райдержадміністрацій та їх граничну чисельність" від 15 лютого 2016 року № 58 вирішено, зокрема, припинити управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА шляхом його ліквідації та утворити управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА. 18 січня 2016 року головою Хмільницької РДА затверджено штатний розпис управління праці та соціального захисту населення в кількості 41 штатної одиниці з місячним фондом заробітної плати за посадовими окладами 57 402 грн, який вводиться в дію з 1 січня 2016 року. 8 квітня 2016 року головою Хмільницької РДА затверджено штатний розпис на 2016 рік управління соціальної та молодіжної політики в кількості 41 штатної одиниці з місячним фондом заробітної плати за посадовими окладами 70 315 грн, який вводиться в дію з 7 квітня 2016 року. Тобто скорочення чисельності та штату працівників у новоутвореній установі не відбулося.

Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 щодо визнання протиправним та скасування розпорядження голови Хмільницької РДА "Про увільнення ОСОБА_1" від 14 квітня 2016 року № 36-рк, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про обґрунтованість вимог позивача у зв'язку з відсутністю юридичного факту (змін в організації виробництва і праці), який є підставою для звільнення працівника відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП.

Встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

Зазначена правова позиція неодноразово висловлена Верховним Судом України, зокрема, в постановах від 16 жовтня 2012 року та 19 січня 2016 року (справи №№ 21-267а12, 21-2225а15), які відповідно до положень статті 244-2 КАС є обов'язковими для всіх судів України.

Таким чином, висновок апеляційного суду про незаконність звільнення ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.

Проте апеляційний суд, встановивши факт незаконного звільнення ОСОБА_1, поновив позивача на роботі у новоутвореній установі, куди він не був переведений в установленому порядку.

Верховний Суд України, ухвалюючи постанову від 16 жовтня 2012 року у справі № 21-267а12 погодився з судовим рішенням суду першої інстанції, яким зобов'язано відповідача, який не приймав наказу про звільнення позивача з роботи, скасувати зазначений наказ, зобов'язано цього ж відповідача винести наказ не про поновлення, а про прийняття позивача на посаду шляхом переведення в іншу установу.

Тобто Верховним Судом України визначена правова позиція, яка полягає у тому, що при ліквідації державної установи публічного права на новоутворену державну установу, якій передані функції ліквідованої установи і яка є фактичним правонаступником цієї установи, переходять усі обов'язки ліквідованої установи щодо працевлаштування звільнених працівників ліквідованої установи та відшкодування усіх витрат, пов'язаних з незаконним звільненням працівника.

Тому в частині поновлення позивача на посаді начальника управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА необхідно зазначити наступне.

Відповідно до частини першої статті 235 КЗпП у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" (1700-18) іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Нормами КАС (2747-15) передбачено, що суд, установивши порушення вимог законодавства, має захистити права та охоронювані законом інтереси, самостійно обравши спосіб захисту, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, коли ці порушення ще не припинені (статті 7, 8, 11, 162 КАС).

Враховуючи, що судом апеляційної інстанції установлено, що при ліквідації управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА утворено управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА, колегія суддів дійшла висновку про застосування іншого способу захисту, ніж обрано судом апеляційної інстанції. Суд не може перебирати на себе повноваження того органу, до компетенції якого відноситься вирішення питань щодо прийняття та звільнення особи зі служби. Тому колегія суддів вважає можливим забов'язати голову Хмільницької РДА як керіника органу, до компетенції якого відповідно до вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) віднесено утворення її виконавчих органів, винести наказ не про поновлення, а про прийняття позивача на керівну посаду, з урахуванням його фаху, шляхом переведення в управління соціальної та молодіжної політики Хмільницької РДА, що утворене при перебуванні управління праці та соціального захисту населення Хмільницької РДА в стані припинення.

Єдиним нормативним актом, який визначає порядок обчислення середньої заробітної плати в усіх випадках її збереження, чинність якого поширюється на підприємства, установи і організації усіх форм власності є Порядок обчислення середньої заробітної плати, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100 (100-95-п) (далі - Порядок).

Із пункту 5 Порядку вбачається, що основою для визначення загальної суми заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, є розрахована згідно з абзацом першим пункту 8 цього Порядку середньоденна (середньогодинна) заробітна плата працівника.

Суд, ухвалюючи рішення про незаконність звільнення працівника з роботи, має вирішити питання про виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визначивши при цьому розмір такого заробітку за правилами, закріпленими у Порядку.

Така правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 14 січня 2014 року (справа № 21-395а13).

Суд апеляційної інстанції зобов'язав відповідача нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 15 квітня 2016 року по 13 жовтня 2016 року, проте не визначив розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що є порушенням вимог Порядку.

Крім цього, апеляційний суд помилково вважав, що період оплати вимушеного прогулу починається з 15 квітня 2016 року. Відповідно до розпорядженням голови Хмільницької РДА від 14 квітня 2016 року № 36-рк ОСОБА_1 було звільнено із займаної посади 15 квітня 2016 року та цей день є останнім днем роботи, який підлягав оплаті, тому період оплати вимушеного прогулу починається з наступного дня після дня звільнення з роботи, тобто з 16 квітня 2016 року.

Вирішення питань про стягнення на користь позивача заробітної плати за час вимушеного прогулу пов'язано з встановленням фактичних обставин справи, а відповідно до вимог частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

За правилами статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 160 ч. 3, 167 ч.2, 210, 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

Касаційну скаргу Хмільницької районної державної адміністрації Вінницької області задовольнити частково.

Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України в порядку та строки, передбачені главою 3 розділу IV Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) .