Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Черпака Ю.К. (головує в судовому засіданні), Мойсюка М.І., Іваненко Я.Л., секретаря судового засідання Ковтонюка С.Д., за участі представників: позивача - ОСОБА_4, Кабінету Міністрів України - Артеменко Є.І., Державної авіаційної служби України - Балобанової А.І., Дремлюги В.В., Мойсієнка А.В., третьої особи Міністерства інфраструктури України - Громової О.С.,розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_10 до Кабінету Міністрів України, Державної авіаційної служби України, треті особи: ОСОБА_11, Міністерство інфраструктури України, про визнання протиправним та скасування розпорядження і наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою представника позивача ОСОБА_10 - ОСОБА_12 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року,

У жовтні 2015 року ОСОБА_10 звернувся в суд з позовом до Кабінету Міністрів України, Державної авіаційної служби України про визнання протиправним і скасування розпорядження КМУ від 4 вересня 2015 року № 882-р (882-2015-р) "Про звільнення ОСОБА_10 з посади Голови Державної авіаційної служби України"; визнання протиправним і скасування наказу Державної авіаційної служби України від 7 вересня 2015 року № 319 о/с "Про звільнення ОСОБА_10."; поновлення на посаді Голови Державної авіаційної служби України з 4 вересня 2015 року; стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позову зазначив, що його звільнення з посади відбулось з порушенням норм закону, оскільки службове розслідування стосовно нього проведено без наявності на те обґрунтованих підстав, його незаконно відсторонено від займаної посади та необґрунтовано застосовано найсуворішу санкцію відповідальності у вигляді звільнення з роботи за порушення Присяги державного службовця.

У межах даного спору ОСОБА_11, як третьою особою, що заявляє самостійні вимоги на предмет позову, пред'явлено вимоги до Кабінету Міністрів України, Державної авіаційної служби України про визнання повноважень Кабінету Міністрів України щодо видання розпорядження від 4 вересня 2015 року № 882-р (882-2015-р) "Про звільнення ОСОБА_10 з посади Голови Державної авіаційної служби України"; зобов'язання Кабінету Міністрів України та Державну авіаційну службу України утриматись від будь-яких дій щодо поновлення чи прийняття ОСОБА_10 на керівні посади в центральних органах виконавчої влади.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 травня 2016 року у задоволенні позову ОСОБА_10 та ОСОБА_11 відмовлено.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року постанову окружного суду залишено без змін.

У касаційній скарзі представник позивача, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог позивача та прийняти в цій частині нове судове рішення про задоволення позову. Скаргу мотивує тим, що службове розслідування щодо позивача ініціювалось за відсутності негативних наслідків від його трудової діяльності, фактів заподіяння шкоди будь-чиїм правам, свободам чи інтересам за час перебування на своїй посаді. Здійснення впродовж лютого-травня 2015 року перевірки діяльності Державіаслужби в частині сертифікації ТОВ "Транс-Аерохендлінг" та ТОВ "Аерохендлінг" не могли бути підставою для ініціювання в липні 2015 року службового розслідування щодо позивача, оскільки вже були предметом службового розслідування у червні 2015 року щодо діяльності Державіаслужби (акт від 9 червня 2015 року) і суттєвих порушень у діяльності позивача не встановлено. Жоден з висновків акту від 17 липня 2015 року не може бути підставою для звільнення за порушення Присяги державного службовця, акт не містить пропозицій щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення, яке слід застосувати до позивача, що є порушенням трудового законодавства. Крім того, суди не надали оцінку тій обставині, що звільнення відбулось з порушенням встановленого статтею 148 КЗпП строку для притягнення до відповідальності.

Від Державної авіаційної служби України надійшли заперечення на касаційну скаргу, в якій просить залишити без змін оскаржувані судові рішення. Зазначає, що порушення з боку позивача мали наслідком падіння рівня довіри до Державіаслужби, приниження його як державного органу перед суспільством та унеможливлюють подальше виконання позивачем своїх обов'язків за посадою.

ОСОБА_11, як третя особа, що заявляла самостійні вимоги на предмет позову, рішення окружного суду в частині відмови у задоволенні його позовних вимог в апеляційному порядку не оскаржував. Рішення судів у цій частині не оскаржено і в касаційному порядку.

Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 березня 2014 року № 167-р (167-2014-р) ОСОБА_10 призначено на посаду Голови Державної авіаційної служби України.

На виконання доручення Прем'єр - міністра України Яценюка А.П. від 2 липня 2015 року № 27264/1/1-15 до листа Мінінфраструктури від 30 червня 2015 року № 3378/09/14-15 та відповідно до Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (950-2000-п) (далі - Порядок № 950), у період з 3 по 17 липня 2015 року комісією у складі представників Національного агентства України з питань державної служби та Міністерства інфраструктури України проведено службове розслідування щодо можливого неналежного виконання службових обов'язків Головою Державіаслужби ОСОБА_10

За результатами службового розслідування складено акт від 17 липня 2015 року, в якому комісія дійшла таких висновків:

- діяльність комісії з розгляду питань щодо надання прав на експлуатацію повітряних ліній у Державіаслужбі відбувається з порушенням Порядку надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній, затвердженого наказом Державіаслужби від 24 жовтня 2014 № 686 (z1440-14) "Про затвердження Авіаційних правил України", що свідчить про неналежний рівень організації у Державіаслужбі роботи з розгляду питань щодо надання та анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній;

- порядок та процедура надання, анулювання, відмови у наданні прав на експлуатацію повітряних ліній Державіаслужбою є такими, що не сприяють розвитку конкуренції у сфері авіаційних перевезень, створюють умови для надання окремим суб'єктам господарювання переваг та потребують удосконалення, зокрема, в частині регламентації процедур розгляду та прийняття рішень комісією з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній. При цьому ні Головою Державіаслужби, ні його заступником ОСОБА_15 не вжито заходів щодо внесення змін та доповнень до відповідних нормативно-правових актів;

- головою Державіаслужби ОСОБА_10 допущено втручання в роботу комісії з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній, в частині призначення її позачергового засідання на 9 червня 2015 року, Порядку надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній;

- керівництвом Державіаслужби перевищено повноваження при направленні до Міністерства закордонних справ України та авіаційних органів влади Йорданського Хашимітського Королівства листів про призначення авіакомпанії "Міжнародні авіалінії України" на повітряні лінії Київ-Амман-Київ з боку української сторони, при наданні дозволу на виконання міжнародних регулярних польотів у повітряному просторі України та погодженні розклад руху авіакомпанії МАУ на виконання рейсів за цією повітряною лінією;

- сертифікація ТОВ "Аерохендлінг" та "Транс-Аерохегідлінг" проведена Державіаслужбою України з порушенням Правил сертифікації аеропортів, що вказує на недостатній рівень організації у Державіаслужбі роботи з проведення сертифікації аеропортів та інших суб'єктів аеропортової діяльності;

- дії посадових осіб Державіаслужби з сертифікації ТОВ "Аерохендлінг" та "Транс - Аерохендлінг" можуть містити ознаки порушення законодавства про економічну конкуренцію;

- звільнення ОСОБА_11 з посади директора Департаменту авіаційних перевезень та аеропортів Державіаслужби та ОСОБА_16 з посади заступника директора Департаменту авіаційних перевезень та аеропортів Державіаслужби відбулось з порушенням вимог законодавства про працю.

За таких обставин, у зв'язку з недостатнім рівнем організації у Державіаслужбі роботи з проведення сертифікації аеропортів та інших суб'єктів аеропортової діяльності, неналежним рівнем організації роботи з розгляду питань щодо надання та анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній, комісія запропонувала Державіаслужбі вжити заходів щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності Голови Державіаслужби ОСОБА_10

За пропозицією Міністра інфраструктури України Прем'єр-міністром України Яценюком А.П. внесено на розгляд Уряду подання (зареєстроване 4 вересня 2015 року за № 36815/0/1-15) щодо звільнення ОСОБА_10 з посади Голови Державіаслужби. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 вересня 2015 року № 882-р (882-2015-р) позивача звільнено з посади Голови Державіаслужби за порушення Присяги державного службовця за пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу".

На підставі цього розпорядження 7 вересня 2015 року Державіаслужбою видано наказ № 319 о/с "Про звільнення ОСОБА_10.".

Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили з того, що актом розслідування встановлено не поодинокі, а системні та істотні порушення, які дістали вияв у неналежному рівні організації діяльності Державіаслужби, обов'язок щодо чого покладено саме на її Голову, і позивачем не спростовано висновки акту службового розслідування. Оскільки звільнення за порушення Присяги державного службовця може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків, суди дійшли висновку, що у відповідачів були всі підстави для звільнення позивача саме за порушення Присяги.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Статтею 14 Закону України "Про державну службу" встановлено особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців. Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

В силу статті 147 Кодексу законів про працю за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України (322-08) , державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.

Текст Присяги наведено у частині другій статті 17 Закону № 3723-XII: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки".

З аналізу тексту Присяги можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

До таких висновків дійшов Верховний Суд України у постановах від 21 травня, 4 червня, 17 вересня, 3 грудня 2013 року та 28 квітня 2015 року (№№ 21-403а12, 21-167а13, 21-231а13, 21-379а13, 21-163а15 відповідно).

Згідно з пунктом 8 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (950-2000-п) , в акті службового розслідування зазначаються висновки службового розслідування, обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності. У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Суди виходили з наявності достатніх підстав для звільнення позивача з посади Голови Державіаслужби за порушення Присяги державного службовця з огляду на висновки акту службового розслідування від 17 липня 2015 року, однак не перевірили, чи сформульовано в ньому та/або в розпорядженні і наказі про звільнення склад порушення Присяги державного службовця, тобто вчинку (вчинків), який порочить державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, та який вид і міру дисциплінарного стягнення запропоновано застосувати щодо ОСОБА_10 з урахуванням усіх обставин його скоєння.

Якщо роботодавцем сформульовано суть проступку, то необхідно з'ясувати, чи є воно наслідком невиконання чи неналежного виконання службових обов'язків, що не може бути розцінено як порушення Присяги.

Суди у своїх рішеннях не вказали, які саме із зазначених у акті подій та обставин стосуються позивача як керівника Державіаслужи України та у зв'язку з чим, які саме з вчинених позивачем дій (проступків) кваліфікуються як порушення Присяги державного службовця.

Крім того, при вирішенні спору поза увагою судів залишилось питання дотримання відповідачами строку накладення дисциплінарного стягнення.

Так, порядок та строки накладення дисциплінарних стягнень, у тому числі звільнення за порушення Присяги державного службовця, у Законі України "Про державну службу" (889-19) не передбачено.

Європейський суд з прав людини у справі "Олександр Волков проти України" та Верховний Суд України у наведених постановах звертали увагу судів на те, що притягнення винної особи до відповідальності можливе лише у межах встановлених законом строків давності.

Питання строків врегульовано у статтях 148- 149 КЗпП України.

Згідно зі статтею 148 КЗпП України дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

У позовній заяві та в апеляційній скарзі представник позивача, зокрема, звертав увагу на те, що порушення сертифікаційних процедур, про які йдеться в акті службового розслідування, мали місце впродовж вересня 2014 - лютого 2015 року, у той час як наказ про звільнення позивача датований 4 вересня 2015 року. Окрім того, про висновки акту службового розслідування Кабінету Міністрів України було відомо у липні 2015 року, тому стягнення накладено за межами місячного строку.

Цим обставинам суди правової оцінки не надали, про дату виявлення проступку не зазначили.

Оскільки суди попередніх інстанцій не встановили всіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи в частині звільнення ОСОБА_10, а суд касаційної інстанції відповідно до частини першої статті 220 КАС України не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, то в силу частини четвертої статті 227 цього Кодексу прийняті ними рішення в цій частині підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Оскільки за правилами частини другої статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, то оскаржувані судові рішення в частині вирішення позовних вимог ОСОБА_11 слід залишити без змін.

Керуючись статтями 221, 223, 224, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Касаційну скаргу представника позивача ОСОБА_10 - ОСОБА_12 задовольнити частково.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року в частині вирішення позовних вимог ОСОБА_10 до Кабінету Міністрів України, Державної авіаційної служби України про визнання протиправним та скасування розпорядження і наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В решті ці судові рішення залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.