Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі

суддів: Мороз Л.Л., Горбатюка С.А., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в письмовому провадженні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2016 року по справі № 439/1/13-а/2а за позовом ОСОБА_1 до Гаївської сільської ради Бродівського району Львівської області, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3 про визнання рішення незаконним та зобов'язання вчинити дії, -

У березні 2009 року ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до Гаївської сільської ради Бродівського району Львівської області, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, в якому просила: визнати рішення Гаївської сільської ради від 4 березня 2008 року № 154 незаконним; зобов'язати Гаївську сільську раду Бродівського району Львівської області виділити додатково земельну ділянку площею 0,8 га для передачі її у власність ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку АДРЕСА_1.

Постановою Бродівського районного суду Львівської області від 21 лютого 2013 року позовні вимоги задоволені.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2016 року скасоване рішення суду першої інстанції та закрито провадження по справі у зв'язку з тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до апеляційного суду, посилаючись на порушення судом норм процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом норм процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що батьку позивачки ОСОБА_4 на праві приватної власності належав житловий будинок, що у АДРЕСА_1, після смерті батька ОСОБА_1 оформила право власності на вказаний будинок на себе, що підтверджується витягом про реєстрацію права власності на нерухоме майно.

Рішенням Гаївської сільради від 06.06.2008 року № 285 надано дозвіл розробникам документації із землеустрою на виконання робіт із землеустрою для складання державного акту на право власності на земельну ділянку площею 0,09 га для передачі у власність гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в межах с. Гаї-Смоленські.

Рішенням Гаївської сільради від 04.03.2008 року № 154 надано дозвіл розробникам документації із землеустрою на виконання робіт із землеустрою для складання державного акту на право власності на земельну ділянку площею 0,25 га для передачі у власність гр. акту на право власності на земельну ділянку площею 0,25 га для передачі у власність гр. ОСОБА_5 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та площею 0,35 га для ведення особистого селянського господарства в межах с. Гаї-Смоленські.

Рішенням Гаївської сільради від 06.06.2008 року № 188 було вирішено закріпити межу між землекористувачами ОСОБА_5 та ОСОБА_1 по їх стану на місцевості, погодити межу між землекористувачами ОСОБА_5 та ОСОБА_1

На підставі рішення Гаївської сільської ради №263 від 12.12.2008 року видано Державний акт на право власності на земельну ділянку ОСОБА_5, який скасований рішенням Бродівського районного суду Львівської області від 1 березня 2016 року.

Суд апеляційної інстанції закриваючи провадження по справі виходив з того, що оскаржуване рішення, яке є актом індивідуальної дії, вичерпало свою юридичну силу після його реалізації, а саме: після одержання власниками земельної ділянки документів, що посвідчують право власності. Таким чином, після оформлення відповідно до чинного законодавства права власності на земельну ділянку виник спір про право цивільне, а відтак і захищати свої права та інтереси особи повинні у способи, визначені у статтях 152 ЗК та 16 Цивільного кодексу України (435-15) .

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Згідно обстави справи предметом спору є законність рішення Гаївської сільської ради від 4 березня 2008 року № 154 та наявність підстав для зобов'язання Гаївської сільської ради Бродівського району Львівської області виділити додатково земельну ділянку площею 0,8 га для передачі її у власність ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку АДРЕСА_1.

Колегія суддів вважає вірним висновок суду апеляційної інстанції стосовно наявності підстав для закриття провадження по справі в частині позовних вимог про зобов'язання Гаївської сільської ради Бродівського району Львівської області виділити додатково земельну ділянку площею 0,8 га для передачі її у власність ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку АДРЕСА_1 з наступних підстав.

Згідно п. б. ст. 80 Земельного кодексу України суб'єктами права власності на землю є, серед іншого, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

За змістом статей 2, 5 Земельного кодексу України сільська рада при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.

Відповідно до п.б ст. 5 Земельного кодексу України, одним з принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави. Таким чином, сільська рада має рівні права з громадянами та Юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб'єктом земельних відносин, у спірних відносинах їх учасники не підпорядковані один одному, а суб'єкт владних повноважень сільська рада - владних управлінських функцій не здійснює.

Згідно ч.ч. 1-2 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

З наведеного вбачається, що спори предметом яких є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав на неї, виконання органами місцевого самоврядування повноважень у галузі земельних відносин, розгляду за правилами КАС не підлягають, пов'язані з цим спори мають вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Щодо позовних вимог в частині визнання рішення Гаївської сільської ради від 4 березня 2008 року № 154 незаконним, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Конституційний Суд України в пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (v007p710-09) (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Колегія суддів зазначає, що суд апеляційної інстанції помилково вважав, оскаржуване рішення виконаним з огляду на існування рішення Бродівського районного суду Львівської області від 1 березня 2016 року по справі № 439/1644/15-ц, яким визнані незаконними та скасовані рішення Гаївської сільської ради № 263 від 12.12.2008 року та виданий на його підставі Державний акт на право власності на земельну ділянку ОСОБА_5

Крім того, відповідно до частини другої статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією (254к/96-ВР) чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Судами встановлено, що рішення Гаївської сільської ради від 4 березня 2008 року № 154 прийняте відповідно до до ст.ст. 20, 22, 29 Закону України "Про землеустрій", ст.ст 118, 121, п.12 "Перехідних положень" Земельного кодексу України (2768-14) .

Згідно ст. 118 Земельного кодексу України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Громадяни - працівники державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонери з їх числа, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій, звертаються з клопотанням про приватизацію цих земель відповідно до сільської, селищної, міської ради або районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації.

Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.

Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання.

Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву, а при передачі земельної ділянки фермерському господарству - також висновки конкурсної комісії, і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.

Проект відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян організаціями, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Проект відведення земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини та подається на розгляд відповідних місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування.

Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.

У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Відповідно до ст. 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: а) для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району; б) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; в) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; ґ) для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; д) для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара. Розмір земельних ділянок, що передаються безоплатно громадянину для ведення особистого селянського господарства, може бути збільшено у разі отримання в натурі (на місцевості) земельної частки (паю).

У відповідності до п.12 Прикінцевих положень Земельного кодексу України (2768-14) до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює продаж земель сільськогосподарського призначення, крім земель, переданих у приватну власність, та земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації.

Державні органи приватизації здійснюють розпорядження (крім відчуження земель, на яких розташовані об'єкти, що не підлягають приватизації) землями, на яких розташовані державні, в тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, а також продаж земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації.

Згідно ст. 20 Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 № 858-IV, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон № 858-IV (858-15) ) землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі: а) розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; б) встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою, у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; в) надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; г) встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути); ґ) організації нових і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою; д) виявлення порушених земель і земель, що зазнають впливу негативних процесів, та проведення заходів щодо їх відновлення чи консервації, рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, ущільнення, забруднення промисловими відходами, радіоактивними і хімічними речовинами та інших видів деградації, консервації деградованих і малопродуктивних земель.

Заходи, передбачені затвердженою в установленому порядку документацією із землеустрою, є обов'язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, власниками землі, землекористувачами, у тому числі орендарями.

Власники землі, землекористувачі, у тому числі орендарі, при здійсненні землеустрою зобов'язані забезпечити доступ розробникам документації із землеустрою до своїх земельних ділянок, що підлягають землеустрою.

Згідно ст. 22 Закону № 858-IV землеустрій здійснюється на підставі: а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою; в) судових рішень.

Відповідно ст. 29 Закону № 858-IV документація із землеустрою включає в себе текстові та графічні матеріали і містить обов'язкові положення, встановлені завданням на розробку відповідного виду документації. Документація із землеустрою розробляється на основі завдання на розробку відповідного виду документації, затвердженого замовником.

Склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою регламентуються відповідною нормативно-технічною документацією з питань здійснення землеустрою.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Отже, висновок у справі, що розглядається, предметом якої є рішення Сільради про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, про те, що відповідач при його винесенні не здійснював владні управлінські функції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Виходячи з наведеного колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанції закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог про визнання рішення Гаївської сільської ради від 4 березня 2008 року № 154 незаконним порушили норми процесуального права, які призвели до необґрунтованого прийняття судових рішень.

Згідно ч.1 ст. 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин касаційна скарга підлягає частковому задоволенню із скасуванням ухвали суду апеляційної інстанції в частині закриття провадження щодо позовних вимог про визнання рішення Гаївської сільської ради від 4 березня 2008 року № 154 незаконним із направленням справи у вказаній частині позовних вимог до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 220, 222, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

Касаційну ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2016 року скасувати в частині закриття провадження у справі стосовно позовних вимог про визнання рішення Гаївської сільської ради від 4 березня 2008 року № 154 незаконним із направленням справи у вказаній частині позовних вимог до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

В решті ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2016 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237- 239 Кодексу адміністративного судочинства України.