826/15890/14 Про визнання протиправними та скасування постанов Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю міста про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 05.04.2017 Прийняття

Приватне підприємство "Фірма Мисак" (далі - ПП "Фірма Мисак") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Інспекція) про визнання протиправними та скасування постанов Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08 січня 2014 року №№ 02/14/7/26-24/0801/02/3, 03/14/7/26-25/0801/02/3, визнання протиправним та скасування припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві від 24 грудня 2013 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2015 року, у позові відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій під час прийняття рішення по суті спору неповно з'ясували обставини справи та надали їм неправильну юридичну оцінку.

У своїх запереченнях на касаційну скаргу Інспекція просила залишити таку без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

У судовому засіданні представники позивача підтримали касаційну скаргу, просили задовольнити її з підстав, викладених в ній, представник відповідача заперечив проти задоволення касаційної скарги, рішення судів просив залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до ч. 2 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Судами встановлено, що Інспекція державного архітектурно - будівельного контролю у м. Києві провела позапланову перевірку дотримання ПП "Фірма Мисак" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на провул. Новопечерському, 19/3 у печерському районі м. Києва, за результатами якої складено акт від 24 грудня 2013 року.

Перевіркою з виїздом на об'єкт 24 грудня 2013 року встановлено, що нежитлове приміщення, розташоване за адресою: провул. Новопечерському, 19/3 у печерському районі м. Києва, належить ПП "Фірма Мисак", яке експлуатується під офіси. У ході перевірки встановлено, що ПП "Фірма Мисак" виконало будівельні роботи з реконструкції зазначеної будівлі, а саме: змінило техніко-економічні показники шляхом влаштування прибудови до будівлі, горищний поверх також реконструйовано, шляхом влаштування нових приміщень під офіси без документів, які б надавали право на виконання будівельних робіт, що є порушенням ст. 34, 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Також перевіркою встановлено, що будівля за вказаною вище адресою експлуатується без прийняття в експлуатацію після виконання будівельних робіт із реконструкції, відповідно до вимог законодавства України, чим порушено ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідно до ДБН В. 1.2-14-2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ", додатку М ДБН А.2.2-3-2012 "Склад міст проектної документації на будівництво" та ДСТУ-Н Б В. 1.2-16:2013 визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва" зазначений об'єкт будівництва відноситься до III категорії складності.

У зв'язку з виявленням зазначених вище порушень відповідач 24 грудня 2013 року виніс припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким вимагається:

- з 24 грудня 2013 року заборонити експлуатацію нежитлової будівлі до усунення порушення відповідно до вимог чинного законодавства;

- до 27 січня 2014 року усунути виявлене порушення у сфері містобудівного законодавства відповідно до вимог чинного законодавства.

Крім того, 24 грудня 2013 року Інспекція склала протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, із фіксуванням суті правопорушення та повідомленням про розгляд справи у сфері містобудівної діяльності, що відбудеться 08 січня 2014 року о 10-00 год. у приміщенні Інспекції.

Інспекція державного архітектурно - будівельного контролю у м. Києві 08 січня 2014 року за результатами розгляду справи у сфері містобудівної діяльності прийняла постанови:

- № 02/14/7/26-24/0801/02/3, якою до ПП "Фірма Мисак" за вчинення правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності", застосовано штрафні санкції у розмірі 109620,00 грн.;

- № 03/14/7/26-25 0801/02/3, якою до ПП "Фірма Мисак" за вчинення правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності", застосовано штрафні санкції у розмірі 109620,00 грн.

Позивач, вважаючи прийняті за результатами перевірки припис та постанови незаконними, звернуся до суду з цим позовом про їх скасування.

Також судами попередніх інстанцій установлено, що висновком експерта від 17 квітня 2015 року № 11750 Київської незалежної судово-експертної установи, складеним на виконання ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2015 року, за результатами порівняння наданих матеріалів інвентаризації нежитлового приміщення та візуального обстеження такого, встановлено, що влаштовано ґанок, який примикає до тильної стіни прибудови правої бокової стіни прибудови літ. г', та правої бокової стіни прибудови літ. г, влаштовано прибудову, що примикає до тильної стіни прибудови літ. г', у просторі горища над нежитловою будівлею (літ. Г,г,г') влаштовано мансардний поверх, а саме приміщення " 24", площею 24.0 кв.м., що примикає до правої бокової стіни прибудови літ. г' та влаштовано сходи зі сходовою площадкою до приміщення мансардного поверху, що примикає до тильної стіни прибудови літ г'.

Встановлені експертом невідповідності наданої позивачем технічної документації реальному стану нежитлової будівлі у повній мірі відповідають встановленим перевіркою будівельним роботам із реконструкції приміщення, а отже у повній мірі спростовують доводи позивача щодо невиконання ним жодних робіт з реконструкції такого за весь час експлуатації з 1995 року.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що припис відповідача у частині зобов'язання підприємства зупинити експлуатацію самовільно збудованого об'єкта будівництва є законним, оскільки оскаржуваний припис підписаний заступником начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві Алєксєєнком І.О. та заступником начальника Інспекційного відділу № 3 Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві Гончаровим О.С.

Водночас, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про безпідставність посилань позивача на обмеження застосування штрафних санкцій у часі відповідно до ч. 11 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (в редакції чинній на час виникнення правовідносин), оскільки відповідно до експертного висновку від 17 квітня 2015 року № 11750 таку реконструкції здійснено у період з 2003 року, а відповідно до змісту скарги гр. ОСОБА_7 від 26 листопада 2013 року таку реконструкцію проведено протягом останніх декількох років.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо правомірності оспорюваних у справі постанов і припису відповідача.

Суд касаційної інстанції вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними у зв'язку з наступним.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до змісту п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (553-2011-п) (далі - Порядок № 553), посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пп. 3); забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію (пп. 10).

Відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється. Таким чином, експлуатація спірного об'єкта, який не прийнято в експлуатацію, заборонена законом.

Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що факт підписання припису заступником начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві Алєксєєнком І.О. не може ототожнюватись із вмотивованим письмовим рішенням керівника цього органу чи його заступника, як це передбачено чинним законодавством України.

Зважаючи на викладене, під час розгляду справи та прийняття рішення по суті спору щодо правомірності оспорюваного припису в частині заборони експлуатації нежитлової будівлі до усунення порушення відповідно до вимог чинного законодавства у цьому випадку необхідно перевірити наявність вмотивованого письмового рішення керівника Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у м. Києві чи його заступника щодо заборони експлуатації спірного об'єкта, як це установлено викладеними положеннями Порядку № 553 (553-2011-п) .

Стосовно висновку судів про законність спірних у справі постанов відповідача суд звертає увагу на таке.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.

Ч. 8 ст. 39 цього закону визначено, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

П. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" передбачено відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації, на об'єктах ІІІ категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Згідно з п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів ІІІ категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) , ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями ( Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III (1988-14) ).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI (4220-17) Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) викладено у новій редакції, п.п. 4 і 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачають, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації; експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 (v001p710-99) Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України (254к/96-ВР) принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) , зокрема положення пп. 4 та 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт та за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема розпочали відповідне будівництво та не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття "експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта" не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI (5496-17) , встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, яка має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права відповідно до ст. 244-2 КАС України.

Зважаючи на викладене, передбачені п.п. 4 та 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (в редакції Закону України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI (4220-17) ) штрафні санкції можуть бути застосовані до суб'єкта містобудування лише у випадку вчинення ним відповідних порушень після 19 січня 2012 року.

Таким чином, під час розгляду цієї справи та вирішення спору по суті суду необхідно встановити, коли ПП "Фірма Мисак" здійснило будівництво (реконструкцію) та розпочало експлуатацію спірного об'єкта будівництва, не введеного в експлуатацію та чи зобов'язано було воно реєструвати декларацію про початок виконання таких робіт, вводити в експлуатацію такий об'єкт будівництва і чи передбачалась на той час відповідальність за невиконання вказаних обов'язків відповідно до п.п. 4 та 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" в редакції від 19 січня 2012 року.

Наведені порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення у цій справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно надати оцінку спірним рішенням відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.