805/3988/14 Про визнання протиправним та скасування постанови Державної архітектурно-будівельної інспекції України про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 02.02.2017 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 19 червня 2014 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2015 року у справі № 805/3988/14 за позовом Дочірнього підприємства "Донецький облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, -

У березні 2014 року Дочірнє підприємство "Донецький облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" звернувся в суд з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просило зупинити дії припису № 79 від 28.02.2014 року; визнати протиправним та скасувати припис; визнати протиправною та скасувати постанову № 68/7/5-04-1670 від 20 березня 2014 року по накладенню штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 54 810,00 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач не мав права здійснювати перевірку Дочірнього підприємства "Донецький облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України", проведення якої не входить до його компетенції, оскільки згідно положень ст. 39 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями. Також припис відповідача № 79 від 28.02.2014 року та постанова № 68/7/5-04-1670 від 20 березня 2014 року по накладенню штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є протиправними, оскільки позивачем в повному обсязі розроблена проектно-кошторисна документація для проведення капітального ремонту по вул. Підлісна в смт. Володарське у вигляді: дефектного акту, пояснювальної записки та кошторисної документації.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2014 року позовні вимоги Дочірнього підприємства "Донецький облавтодор" ВАТ "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області про зупинення дії припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області № 79 від 28 лютого 2014 року залишено без розгляду.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2014 року залучено до участі у адміністративній справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, Володарську селищну раду.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 19 червня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2015 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис № 79 від 28 лютого 2014 року; визнано протиправною та скасовано постанову відповідача № 68/7/5-04-1670 від 20 березня 2014 року по накладенню штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 54 810,00 грн.

На постанову Донецького окружного адміністративного суду від 19 червня 2014 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2015 року надійшла касаційна скарга Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про їх скасування та прийняття нового рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем проведену планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Володарською селищною радою (замовник робіт) на об'єкті "Капітальний ремонт дороги по вул. Підлісна у смт. Володарське Володарського району", за результатами якої складено акт від 28 лютого 2014 р., яким встановлені порушення, допущені позивачем (підрядником), а саме:

- здійснення виконання будівельних робіт без наявності проектної документації (порушення п. 9.1 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів");

- на об'єкті відсутня виконавча документація - робочі креслення з написами про відповідність виконаних робіт у натурі цим кресленням (порушення п. 9.11 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів");

- ведення виконавчої документації здійснюється із порушенням ДБН А.3.1-5.2009 "Організація будівельного будівництва", а саме - загальний журнал не пронумерований, не прошнурований, не оформлений титульний аркуш і не скріплений печаткою організації, форма журналу не відповідає вимогам діючого законодавства.

На підставі акту перевірки відповідачем складено протокол від 28 лютого 2014 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у якому зазначено про виявлені на об'єкті порушення. Також зазначено, що відповідальність за виявлені правопорушення передбачена п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та повідомлено про те, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 14 березня 2014 року о 12-00 год. у приміщенні Інспекції. Також складено припис від 28 лютого 2014 року № 79 про усунення позивачем до 20 березня 2014 року порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначено про наявність з боку позивача порушень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , Порядку № 533, п. 9.1, пп. 9.11 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів", ДБН А.3.1-5.2009 "Організація будівельного будівництва", та перелік правопорушень, які зафіксовані актом перевірки.

Відповідачем 20 березня 2014 року прийнято постанову № 68/7/5-04-1670 про накладення на позивача штрафу в розмірі 54 810,00 грн. за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" за виконання будівельних робіт без наявності проектної документації, за відсутності відповідних обґрунтувань щодо зміни складу та змісту проекту, за відсутності виконавчої документації - робочих креслень з написами про відповідність виконаних у натурі робіт цим кресленням, що порушує п. 9.1 та п. 9.11 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів".

Також 20 березня 2014 року відповідачем прийнято постанову № 68/7/5-04-1671 про закриття справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності в частині порушень позивачем ДБН А.3.1-5.2009 "Організація будівельного будівництва" (ведення загального журналу без нумерації сторінок, без прошнуровування, без оформлення титульного аркушу скріплення печаткою підприємства, не відповідність форми журналу вимогам діючого законодавства) у зв'язку із відсутністю подій та складу правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Не погоджуючись із таким рішення відповідача позивач і звернувся в суд з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідно до п. 9.15 ДБН В.2.3-5.2001 "Вулиці та дороги населених пунктів" порядок планування та фінансування робіт з ремонту та утримання вулиць та доріг, номенклатура робіт з кожного виду ремонтів та утримання, оформлення документації на проведення цих робіт, а також порядок їх виконання визначений КДІ-204-12 Укр 214, тобто станом на час виникнення спірних правовідносин встановлювався Порядком проведення ремонту та утримання об'єктів міського благоустрою, затвердженого наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23 вересня 2003 року № 154 (z0189-04) ), згідно з п. 1.2.1 якого вулично-дорожня мережа відноситься до об'єктів міського благоустрою, а п. 1.3 встановлено, що роботи з ремонту та утриманню об'єктів міського благоустрою поділяються на: капітальний ремонт, поточний ремонт, утримання.

При цьому, Володарською селищною радою 22 жовтня 2013 року прийнято рішення № VI/38-394, яким затверджені зведені кошторисні розрахунки по капітальному ремонту доріг селища, зокрема, по вул. Підлісній в смт. Володарське. На виконання цього рішення складені завдання на проектування, план-схема, акт обстеження, дефектний акт, пояснювальна записка та кошторисна документація: зведений розрахунок вартості будівництва, локальний кошторис, розрахунок витрат, відомість ресурсів, а виконання робіт відповідало вимогам п.п. 4.4, 4.5, 4.6. Розділу 4 Порядку проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів затвердженого наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23 вересня 2003 року № 154 (z0189-04) . Так, зокрема, відповідно до п.п. 4.5 - 4.6 зазначеного Порядку робочі проекти з повним обсягом проектної документації розробляються на підставі інженерно-геодезичних, інженерно-геологічних вишукувань, обмірювальних креслень. Під час виконання вибіркових капітальних ремонтів і нескладних видів ремонтних робіт робочий проект складається із скороченого обсягу проектної документації, а саме: Розділ 1. Стисла пояснювальна записка та дефектний акт із зазначенням обсягів робіт у натуральних одиницях виміру; Розділ 2. Кошторисна документація.

З огляду на наведене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що відповідачем не доведено порушення позивачем вимог п. 9.1 ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів", згідно з яким виконання робіт з будівництва, реконструкції та капітального ремонту вулиць, доріг і штучних споруд повинне здійснюватись тільки за наявності погодженої та затвердженої проектно-технологічної документації проектів організації будівництва та проектів виконання робіт.

Щодо порушення позивачем п. 9.11. ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів" у зв'язку із відсутністю ведення позивачем виконавчої документації - комплекту робочих креслень з написами про відповідність виконаних у натурі робіт цим кресленням або внесеними до них, за погодженням із замовником та проектною організацією, (мінами, зробленими особами, відповідальними за виконання будівельно-монтажних робіт), суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що вимоги щодо ведення виконавчої документації під час проведення капітального ремонту автомобільних доріг не передбачено Порядком проведення ремонту та утримання об'єктів міського благоустрою, затвердженого наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23 вересня 2003 року № 154 (z0189-04) .

Однак, колегія суддів вважає такі висновки судів передчасними, враховуючи наступне.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами Володарською селищною радою 22 жовтня 2013 року прийнято рішення № VI/38-394, яким затверджені зведені кошторисні розрахунки по капітальному ремонту доріг селища, зокрема, по вул. Підлісній в смт. Володарське. На виконання цього рішення позивачем складено завдання на проектування, план-схема, акт обстеження, дефектний акт, пояснювальна записка та кошторисна документація: зведений розрахунок вартості будівництва, локальний кошторис, розрахунок витрат, відомість ресурсів для об'єкту "Капітальний ремонт дороги по вул. Підлісна у смт. Володарське Володарського району".

Розглядаючи справу суди попередніх інстанцій під час вирішення питання про правомірність розроблення позивачем скороченого обсягу проектної документації обґрунтували свої висновки на підставі п.п. 4.4, 4.5., 4.6. Порядку проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів, затвердженого наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23 вересня 2003 року № 154 (z0189-04) , проте судами не враховано, що на час виникнення спірних правовідносин зазначені норми Порядку проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів, затвердженого наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23 вересня 2003 року № 154 (z0189-04) , втратили чинність.

Так, відповідно до Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 листопада 2012 року № 589 "Про затвердження Змін до Порядку проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів" (z0179-13) , що набрав чинності 12 лютого 2013 року, розділ 4 зазначеного Порядку "Розроблення та затвердження проектно-кошторисної документації на ремонтно-будівельні роботи об'єктів благоустрою" (п.п. 4.1- 4.25.) виключено. У зв'язку із наведеним визначено розділ 5 вважати розділом 4 вказаного Порядку, що містить п.п. 4.1, 4.2., 4.3 та регламентує порядок визначення вартості робіт з утримання об'єктів благоустрою населених пунктів.

Отже, на час виникнення спірних правовідносин, порядок розроблення та затвердження проектно-кошторисної документації на ремонтно-будівельні роботи об'єктів благоустрою не було врегульовано нормами розділу 4 Порядку проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів в редакції Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 листопада 2012 року № 589 (z0179-13) .

Суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували положення розділу 4 Порядку проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів в редакції Наказу Міністерства з питань житлово-комунального господарства № 94 від 24 липня 2007 (z1098-07) року.

Згідно вимог п. 9.11. ДБН В.2.3-5-2001 "Вулиці та дороги населених пунктів" на кожному об'єкті будівництва належить вести виконавчу документацію - комплекту робочих креслень з написами про відповідність виконаних у натурі робіт цим кресленням або внесеними до них, за погодженням із замовником та проектною організацією, (мінами, зробленими особами, відповідальними за виконання будівельно-монтажних робіт).

Судами першої та апеляційної інстанцій зроблено висновок, що вимоги щодо ведення виконавчої документації під час проведення капітального ремонту автомобільних доріг не передбачено Порядком проведення ремонту та утримання об'єктів міського благоустрою, затвердженого наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23 вересня 2003 року № 154 (z0189-04) . При цьому, такий вид ремонту не відноситься до будівництва об'єктів.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що згідно п.п. 3.4. Порядку проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів в редакції Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 листопада 2012 року № 589 (z0179-13) , роботи з капітального ремонту об'єкта благоустрою виконуються відповідно до проектної документації на капітальний ремонт об'єкта благоустрою, розробленої відповідно до Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого наказом Мінрегіону України від 16 травня 2011 року № 45, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 червня 2011 року за № 651/19389 (z0651-11) , та затвердженої в установленому порядку.

З огляду на наведене, судами попередніх інстанцій не надано оцінки відповідності проектної документації позивача на проведення капітального ремонту дороги по вул. Підлісна у смт. Володарське Володарського району Донецької області вимогам Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого наказом Мінрегіону України від 16 травня 2011 року № 45 (z0651-11) .

Таким чином, судова колегія дійшла висновку, що рішення судів вимогам ст. 159 КАС України не відповідають. Неповнота у встановленні фактичних обставин справи не дає можливості суду касаційної інстанції визначитись в правильності правової оцінки позовних вимог, проведеної судами попередніх інстанцій. Відповідно до приписів ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України допущені порушення не можуть бути перевірені і усунуті судом касаційної інстанції.

З огляду на викладене, судові рішення, ухвалені у даній справі, підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справу суду належить усунути недоліки, викладені у мотивувальній частині ухвали і правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.