812/21/16 Про визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами стосовно визначення альтернативного органу, який уповноважений надавати погодження на отримання спеціального дозволу на користування надрами у випадку припинення діяльності відповідної обласної ради, та Державної служби геології та надр України, що полягає у невиконанні функцій щодо розробки та подання до Уряду пропозицій вдосконалення Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами - 15.11.2016 Прийняття

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Кларіант Україна" на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 11 березня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Кларіант Україна" до Кабінету Міністрів України, Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною, -

У січні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Кларіант Україна" звернулося з позовом до Кабінету Міністрів України, Державної служби геології та надр України в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог без дати на номера, попросило визнати бездіяльність:

- Кабінету Міністрів України у період з 29 квітня 2014 року по 19 січня 2016 року щодо неприйняття змін до п.9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , стосовно визначення альтернативного органу, який уповноважений надавати погодження на отримання спеціального дозволу на користування надрами у випадку припинення діяльності відповідної обласної ради;

- Державної служби геології та надр України у період з 29 квітня 2014 року по 19 січня 2016 року що полягає у невиконанні функцій щодо розробки та подання до Уряду пропозицій вдосконалення Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , стосовно визначення альтернативного органу, який уповноважений надавати погодження на отримання спеціального дозволу на користування надрами у випадку припинення діяльності відповідної обласної ради.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що така бездіяльність відповідачів порушує його право на отримання дозволу на видобування корисних копалин, яке повинно бути погоджено з обласною радою, а оскільки у зв'язку з проведенням антитерористичної операції Луганська обласна рада припинила свою діяльність, тому звернення Товариства щодо погодження питання отримання спеціального дозволу залишились без розгляду. Вважав, що всі заяви мають бути розглянуті за новою процедурою, з урахуванням змін, внесених Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності" (1173-2015-п) .

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 11 березня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року (з урахуванням ухвали Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2016 року про виправлення описки) частково задоволено апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Кларіант Україна", постанову Луганського окружного адміністративного суду від 11 березня 2016 року в частині позовних вимог за період з 29 квітня 2014 року по 10 липня 2015 року скасовано, позовні вимоги в цій частині залишено без розгляду, в решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

При винесенні рішень суди попередніх інстанцій виходили з відсутності з боку відповідачів бездіяльності, оскільки позивач не звертався до відповідачів із заявами та пропозиціями щодо внесення змін до п.9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , та жодного нормативно-правового акта, яким було б зобов'язано Кабінет Міністрів України чи Державну службу геології та надр України внести зміни до вказаного Порядку немає.

Також, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позовних вимог за період з 29 квітня 2014 року по 10 липня 2015 року без розгляду на підставі ч.2 ст. 99, ч.1 ст. 100, п.9 ч.1 ст. 155 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з пропуском строку звернення до суду з даними позовними вимогами.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Товариство з обмеженою відповідальністю "Кларіант Україна" звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати судові рішення, прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

У касаційній скарзі позивач зазначає, що судами не надано належної оцінки тій обставині, що внаслідок тривалої бездіяльності відповідачів особи, які використовують надра, або мають намір їх використовувати на території Луганської області, фактично були позбавлені цього права порівняно з іншими надрокористувачами. Вказує, що Кабінет Міністрів України в порушення вимог Конституції України (254к/96-ВР) , Закону України "Про Кабінет Міністів України" (794-18) , Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (950-2007-п) , а Державна служба геології та надр України в порушення вимог Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2011 року № 391/2011 (391/2011) , не вчинили дій щодо своєчасного внесення змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) .

Державна служба геології та надр України у поданих запереченнях просить залишити касаційну скаргу без задоволення, судові рішення - без змін.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено та з матеріалів справи вбачається, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Кларіант Україна" здійснює діяльність з виробництва хімічної продукції.

13 січня 2011 року ТОВ "Кларіант Україна" отримало спеціальний дозвіл на користування надрами № 4037 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки технічних підземних вод - водозабір підприємства (свердловини №№ 1П, 2П), терміном дії 3 роки.

З метою отримання нового спеціального дозволу на користування надрами, позивач 04 квітня 2014 року, 16 травня 2014 року, 04 червня 2014 року та 01 жовтня 2014 року звертався до голови Луганської обласної ради з заявами щодо погодження клопотання для одержання спеціального дозволу на видобування корисних копалин строком на 20 років ділянки підземних вод, що знаходяться на заході Луганської області в західній частині м.Сєвєродонецьк.

Розпорядженням голови Луганської обласної ради від 29 квітня 2014 року № 119, розміщеного на офіційному сайті обласної ради, встановлено простій у роботі обласної ради з 30 квітня 2014 року до для усунення обставин, що обумовили цей простій.

09 вересня 2014 року позивачем направлено до Секретаріату Кабінету Міністрів України запит на інформацію, з метою надання роз'яснення чи має право товариство звернутись до суміжних областей (Харківської, Дніпропетровської, Запорізької, Полтавської) щодо погодження отримання спеціального дозволу на використання надрами, а також чи встановлено інший порядок отримання узгодження в Луганській області на час проведення антитерористичної операції.

Листом від 15 вересня 2014 року № 17-14/1089 Секретаріат Кабінету Міністрів України повідомив ТОВ "Кларіант Україна", що надісланий запит не відповідає вимогам Закону України "Про доступ до публічної інформації" (2939-17) , тому не може бути розглянутий в порядку, визначеному цим Законом. Також зазначено, що лист Товариства з обмеженою відповідальністю "Кларіант Україна" надіслано за належністю до Державної служби геології та надр України.

Державна служба геології та надр України листом від 23 вересня 2014 року за № 13203/02/04-14 повідомила позивача про те, що відповідно до п.9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується заявником з відповідними обласними радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Погодження суміжними обласними радами надання надр у користування не передбачено вимогами чинного законодавства.

Розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації від 21 жовтня 2014 року № 30С "Про погодження надання надр у користування" погоджено надання ТОВ "Кларіант Україна" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування технічних підземних вод Новосиротинського родовища (свердловини №№ 1П, 2П).

У зв'язку з цим, ТОВ "Кларіант Україна" звернулось до Державної геологічної служби Міністерства охорони навколишнього природного середовища України з заявою від 23 жовтня 2014 року № 449 на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин, до якої було додано наступні документи: пояснювальну записку "Новосиротинське родовище технічних підземних вод водозабір ТОВ "Кларіант Україна"; оглядову карту; ситуаційний план; гідрогеологічну карту; геолого-гідроекологічні розрізи; результати хімічного та бактеріологічного аналізу води; копію протоколу від 15 листопада 2013 року № 3037 засідання колегії ДКЗ по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України "Новосиротинське родовище технічних підземних ВОД"; копію дозволу на спеціальне водокористування; програму робіт; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр; план підрахунку запасів; лист з позитивними пропозиціями Державної служби Держгірпромнагляду України щодо погодження матеріалів на отримання спеціального дозволу; лист з позитивними пропозиціями Луганської обласної ради щодо погодження матеріалів на отримання спеціального дозволу; лист з позитивними пропозиціями Мінприроди України щодо погодження матеріалів на отримання спеціального дозволу; копії документів, що підтверджують право власності на цілісний майновий комплекс.

Листом від 20 квітня 2015 року за № 4167/13/12-15 Державна служба геології та надр України повернула вказаний пакет документів позивачу у зв'язку з його невідповідністю Додатку 1 до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , а саме через відсутність погодження Луганської обласної ради.

20 травня 2015 року ТОВ "Кларіант Україна" звернулося з листом за № 150 до Міністерства екології та природних ресурсів України з проханням надати допомогу в ініціюванні внесення питання до Верховної ради України стосовно внесення змін до законодавства України щодо порядку одержання спеціальних дозволів на видобування корисних копалин, шляхом виключення з переліку необхідних документів, наведених у Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , погодження Луганською обласною радою або шляхом надання таких повноважень голові військово-цивільної адміністрації Луганської області.

З аналогічним листом від 28 травня 2015 року №156 позивач звернувся до голови військово-цивільної адміністрації Луганської області.

Листом за підписом директора Департаменту екології та природних ресурсів Луганської обласної державної адміністрації від 15 червня 2015 року № 686 позивача повідомлено, що питання внесення змін до діючого законодавства України планується внести у план робочих зустрічей Президента України з керівником військово-цивільної адміністрації - головою обласної державної адміністрації у липні 2015 року.

Крім цього, ТОВ "Кларіант Україна" звернулось до Міністерства екології та природних ресурсів України з заявою від 16 липня 2015 року № 211 на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин, до якої було додано такі ж документи, як і до заяви від 23 жовтня 2014 року № 449, адресованої Державній екологічній службі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Листом від 18 листопада 2015 року Державна служба геології та надр України повторно повернула вказані документи позивачу із зазначенням, що комплектність документів не відповідає Додатку 1 до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , а через відсутність погодження Луганської обласної ради.

Як встановлено ч.2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно ч.3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ст. 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України; акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України; акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (1160-15) .

Згідно ч.2 ст. 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Пунктом 7 параграфа 12 Регламенту Кабінету Міністрів встановлено, що документи з питань, підготовка до розгляду яких Кабінетом Міністрів, Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром потребує попереднього вивчення відповідними центральними та місцевими органами виконавчої влади, Секретаріат Кабінету Міністрів у передбачених цим Регламентом випадках надсилає таким органам для підготовки висновків та внесення пропозицій.

Відповідно до п.1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 391/2011 (391/2011) , Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Пунктами 3, 4 Положення передбачено, що основними завданнями Держгеонадр України є внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру для погодження і внесення їх у встановленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України.

При цьому, нормативними актами граничного терміну - з моменту підготовки акту до моменту прийняття постанови Кабінетом Міністрів України, зокрема, Регламентом Кабінету Міністрів України, не встановлено.

Разом з цим, для внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України потрібен час та необхідне дотримання певного порядку.

28 лютого 2015 року набув чинності Закон України "Про військово-цивільні адміністрації" (141-19) .

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" військово-цивільні адміністрації району, області - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені цим Законом.

Повноваження військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

Пунктом 28 ч.1 ст. 4 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" встановлено повноваження військово-цивільних адміністрацій щодо вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення строком не більше одного року, а також про скасування такого дозволу.

Отже, позивач у відповідності до вимог цього Закону, міг звернутись до військово-цивільної адміністрації Луганської області з 28 лютого 2015 року для вирішення питання щодо надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів.

19 січня 2016 року набрали чинності зміни до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (615-2011-п) , відповідно яких п.9 доповнений новими абзацами та в абзаці 6 передбачено, що "Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу".

Таким чином, після внесення вказаних змін визначено інший порядок погодження видачі дозволу, який полягає в отриманні вказаного погодження органом, що видає дозвіл, без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу.

Так, п.9 Порядку (в новій редакції) встановлено, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з:

Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин;

відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення;

Мінприроди - на всі види користування надрами.

Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.

Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

За вказаними обставинами, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відсутність з боку відповідачів бездіяльності.

Стосовно висновку суду апеляційної інстанції при скасуванні рішення суду першої інстанції щодо пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду колегія суддів зазначає наступне.

Як встановлено ч.ч.1, 2 ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Як вбачається із матеріалів справи, про факт наявності, на думку позивача, бездіяльності відповідачів, позивач дізнавсявся з квітня 2014 року.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду щодо пропуску позивачем строку для звернення до суду із позовними вимогами за період 29 квітня 2014 року по 10 липня 2015 року, оскільки позивач звернувся до суду першої інстанції 11 січня 2016 року, не заявивши при цьому клопотання про поновлення пропущеного строку та не надавши відповідних доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду.

За викладеного, виходячи з визначених ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України меж перегляду судових рішень, за якими суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, у судової колегії відсутні підстави для спростування встановлених судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи, доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.