Вищий адміністративний суд України у складі: суддя-доповідач Кочан В.М., судді Іваненко Я.Л., Мойсюк М.І.,

секретар судового засідання Буденко В.В.,

представники позивача Рибченко Н.М., Черненко В.М.,

представник відповідача Бельмас Л.О.,

представники третіх осіб Чопик І.М., Носко Ю.Ю., Гонтаренко К.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Міністерства інфраструктури України та Асоціації міжнародних автомобільних перевізників України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2015 р. у справі за позовом Галузевої організації роботодавців транспорту Київської області до Міністерства інфраструктури України, Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, треті особи: Українське державне підприємство "Укрінтеравтосервіс", Асоціація міжнародних автомобільних перевізників України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Епіцентр", Товариство з обмеженою відповідальністю "Васт-Транс", про скасування наказу, зобов'язання вчинити дії,

У лютому 2015 року Галузева організація роботодавців транспорту Київської області звернулася до суду з позовом до Міністерства інфраструктури України, Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, треті особи: Українське державне підприємство "Укрінтеравтосервіс", Асоціація міжнародних автомобільних перевізників України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Епіцентр", Товариство з обмеженою відповідальністю "Васт-Транс", в якому просила скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 06.01.2015 р. № 2 "Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ", зобов'язати Міністерство інфраструктури України здійснити перегляд розподілу дозволів Європейської Комісії Транспорту на 2015 рік, встановити факт перевищення повноважень Міністром інфраструктури України ОСОБА_8 при прийнятті наказу від 06.01.2015 р. № 2 "Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ".

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.04.2015 р. в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2015 р. постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення про часткове задоволення позову. Скасовано наказ Міністерства інфраструктури України від 06.01.2015 р. № 2 "Про затвердження розподілу дозволів ЄКМТ". Зобов'язано Міністерство інфраструктури України здійснити перегляд розподілу дозволів Європейської Комісії Транспорту на 2015 рік. Зобов'язано Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті зупинити видачу дозволів ЄКМТ на 2015 рік. В решті позову відмовлено.

У касаційних скаргах представники Міністерства інфраструктури України та Асоціації міжнародних автомобільних перевізників України з посиланням на порушення норм матеріального і процесуального права, допущених судом апеляційної інстанції, просять постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційних скарг, виходячи з наступного.

Статтею 55 Закону України "Про автомобільний транспорт" встановлено, що дозвільні документи Європейської Конференції Міністрів Транспорту (далі - ЄКМТ) розподіляють на конкурсних засадах з урахуванням рівня безпеки руху й екологічної безпеки транспортних засобів, запроваджених у європейських країнах, ефективності їх використання.

Порядок проведення конкурсу та видачу дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту (далі - ЄКМТ) визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.

Порядок проведення конкурсу та видачу дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту, затверджений наказом Міністерства транспорту України від 20.08.2004 р. № 757 (z1075-04) , врегульовує процедуру розподілу, оформлення та видачі відповідних дозволів на міжнародні автомобільні перевезення (далі - Порядок № 757).

Згідно із пунктом 2.1 Порядку № 757 (z1075-04) (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для забезпечення прозорого розподілу та ефективнішого використання дозволів ЄКМТ їх розподіл здійснюється на конкурсних засадах.

Відповідно до пункту 2.4 Порядку № 757 (z1075-04) , прийом документів для участі в конкурсі для отримання дозволів ЄКМТ здійснює Комісія з прийому документів, що утворюється при Міністерстві інфраструктури України у складі представників відповідних структурних підрозділів Міністерства інфраструктури України, Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті, державних підприємств, що входять до сфери управління Міністерства інфраструктури України (за погодженням з їх керівниками) (далі - Комісія з прийому документів).

Пунктом 1.5 Порядку № 757 (z1075-04) підготовку пропозицій щодо розподілу дозволів ЄКМТ здійснює Комісія з розподілу дозволів ЄКМТ, що утворюється при Міністерстві інфраструктури України (далі - Комісія з розподілу).

У відповідності до положень абзацу третього пункту 1.5 Порядку № 757 (z1075-04) Комісія з розподілу готує проект розподілу дозволів ЄКМТ, що затверджується наказом Міністерства інфраструктури України.

Як встановлено судами, Комісією з розподілу дозволів ЄКМТ проведено сім засідань з розподілу дозволів ЄКМТ на 2015 рік, що відбулись 18.12.2014 р., 20.12.2014 р., 22.12.2014 р., 25.12.2014 р., 26.12.2014 р., 05.01.2015 р., 06.01.2015 р., про що складено відповідні протоколи.

На засіданнях Комісії з розподілу було розглянуто результати роботи Комісії по прийому документів для участі в конкурсі на отримання багаторазових дозволів ЄКМТ та прийнято проект розподілу дозволів ЄКМТ.

Наказом Міністерства інфраструктури України від 06.01.2015 р. № 2 затверджено розподіл дозволів ЄКМТ.

Вирішуючи спір та відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що надана Державною інспекцією України з безпеки на наземному транспорті інформація містила лише дані по кількості виданих та повернутих дозволів українськими перевізниками у період з 01.01.2014 по 30.09.2014 роки і не давала можливості встановити кількість використаних дозволів за І-ІІІ квартали 2014 року українськими перевізниками, Комісією з розподілу прийнято обґрунтоване рішення, що дана інформація не враховуватиметься при розподілі прав роботи до Австрії, Греції, Італії, Російської Федерації та Угорщини.

При цьому суд зазначив, що в протоколі № 6 від 05.01.2015 р. Комісією з розподілу зазначено щодо неврахування інформації, наданої Державною інспекцією України з безпеки на наземному транспорті про кількість використаних дозволів, а не інформації, наданої автомобільними перевізниками про кількість виконаних автомобільними транспортними засобами автомобільного перевізника рейсів. Звідси, відсутнє порушення вимог пункту 2.12. Порядку №757 (z1075-04) .

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Комісією з розподілу не було враховано інформацію про кількість виконаних автомобільними транспортними засобами автомобільного перевізника рейсів до країн, що встановили обмеження в'їзду на свою територію, за дозволами на міжнародні перевезення вантажів, як це передбачено п.2.12. Порядку №757 (z1075-04) . Крім того, апеляційний суд виходив з протиправності оскаржуваного наказу з підстав видання Міністром інфраструктури України окремого доручення щодо оформлення бортових журналів УДП "Укрінтеравтосервіс".

Колегія суддів не може погодитись з такими висновками судів попередніх інстанцій, оскільки рішення судів ухвалені по недостатньо з'ясованим і перевіреним обставинам справи, що мають значення для її правильного вирішення.

Як вже зазначалось вище, Порядок №757 (z1075-04) встановлює процедуру розподілу на конкурсних засадах дозволів ЄКМТ та видачі їх автомобільним перевізникам.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.

Аналіз вищезгаданих норм права дає підстави вважати, що судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявнику.

Не погоджуючись із визначенням переможців конкурсу та розподілом дозволів ЄКМТ на 2015 рік із даним позовом до суду звернулась Галузева організація роботодавців транспорту Київської області.

За правилами ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень.

Відповідно до ст. 52 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

Відповідно до ст. 56 КАСУ сторона, а також третя особа в адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі особисто і (або) через представника. Представники беруть участь в адміністративному процесі на основі договору або закону.

Згідно з ч. 1 ст. 60 цього Кодексу у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.

Отже, при прийнятті позовної заяви та при вирішенні справи по суті судам в першу чергу необхідно було вирішити, чи є Галузева організація роботодавців транспорту Київської області належним позивачем в адміністративній справі або законним представником інших осіб.

Згідно з положеннями Статуту Галузевої організації роботодавців транспорту Київської області, дана організація є неприбутковою організацією, яка об'єднує за спільними інтересами на засадах добровільності та рівноправності роботодавців транспортної галузі членів Організації для представництва та захисту законних інтересів роботодавців у економічній, соціально трудовій та інших сферах, у тому числі у відносинах з іншими сторонами соціального партнерства. Закон України "Про організації роботодавців, їх об'єднання, права і гарантії їх діяльності" (5026-17) (далі - Закон № 5026-VI (5026-17) ) визначає правові, економічні та організаційні засади створення і діяльності організацій роботодавців, їх об'єднань, особливості правового регулювання та гарантії їх діяльності, а також основні засади їх взаємодії з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, професійними спілками та їх об'єднаннями, іншими об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями.

Мета і завдання організацій роботодавців, їх об'єднань визначені в ст. 5 цього Закону. Зокрема, організації роботодавців, їх об'єднання створюються і діють з метою представництва та захисту прав та законних інтересів роботодавців у економічній, соціальній, трудовій та інших сферах, у тому числі в їх відносинах з іншими сторонами соціального діалогу.

Основними завданнями організацій роботодавців, об'єднань організацій роботодавців є: забезпечення представництва і захисту прав та законних інтересів роботодавців у відносинах з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, професійними спілками, іншими громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами, організаціями та утвореними ними органами; підвищення конкурентоспроможності національної економіки; участь у формуванні та реалізації економічної, соціальної політики держави, регулюванні економічних, соціальних, трудових відносин; сприяння збільшенню обсягів виробництва продукції і послуг; сприяння створенню нових робочих місць; співробітництво з органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, професійними спілками, їх організаціями та об'єднаннями; участь у колективних переговорах з укладення угод на національному, галузевому та територіальному рівнях, координація діяльності роботодавців у виконанні зобов'язань за цими угодами; сприяння вирішенню колективних трудових спорів, сприяння максимальному дотриманню інтересів роботодавців при вирішенні колективних трудових спорів (конфліктів); вдосконалення системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників, сприяння поширенню професійних знань та досвіду; участь у розробленні та реалізації державної політики у сфері освіти, зайнятості, професійної орієнтації; розвиток співробітництва з іноземними і міжнародними організаціями роботодавців та їх об'єднаннями.

Для реалізації вищенаведених завдань Законом № 5026-VI (5026-17) визначено повноваження організації роботодавців, їх об'єднань. Так, стаття 18 Закону № 5026-VI передбачає право організацій роботодавців, їх об'єднань представляти і захищати права та законні інтереси своїх членів. Організації роботодавців, їх об'єднання мають право в порядку, передбаченому законодавством та їх статутами, представляти і захищати свої права та законні інтереси, права та інтереси своїх членів у відносинах з органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, професійними спілками, їх об'єднаннями та утвореними ними органами, іншими громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами, організаціями. В ст.21 цього Закону встановлено повноваження організацій роботодавців, їх об'єднань щодо представництва та захисту інтересів своїх членів під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Посилання суду першої інстанції на те, що 05.02.2015 р. на Зборах членів Галузевої організації роботодавців транспорту Київської області було обговорено питання щодо розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ між перевізниками на 2015 рік та вирішено звернутися з даним позовом до суду, не свідчить про те, що за вищевказаними позовними вимогами Галузева організація роботодавців транспорту Київської області є належним позивачем у даній справі.

Апеляційний суд вказаним обставинам також не надав належної правової оцінки.

Згідно з ч. 3 ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Колегія суддів вважає, що при розгляді даної справи суди не в повній мірі дотриматись зазначених положень закону.

Суд касаційної інстанції в силу вимог ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України позбавлений можливості досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, а тому судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.

Відповідно до ч. 2 ст. 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

При новому розгляді справи суд повинен обговорити питання щодо заміни неналежного позивача належним позивачем. Якщо позивач не погодиться на його заміну, суду слід роз"яснити зацікавленим особам право вступити у справу як третім особам, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Касаційні скарги Міністерства інфраструктури України та Асоціації міжнародних автомобільних перевізників України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.04.2015 р. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.06.2015 р. скасувати, справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.