826/6811/14 Про визнання дій Держсільгоспінспекції незаконними, визнання протиправним та скасування наказу Держсільгоспінспекції про направлення на проведення позапланової перевірки - 22.01.2015 Прийняття

Товариство з обмеженою відповідальністю "Центр "Сонячне ремесло" (далі - ТОВ "Центр "Сонячне ремесло") звернулось до суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства України (далі - Держсільгоспінспекція України), в якому просило визнати незаконними дії відповідача; визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 13 травня 2014 року № 162; скасувати направлення на проведення позапланової перевірки від 14 травня 2014 року № 16.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 червня 2014 року позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано наказ Державної інспекції сільського господарства України від 13 травня 2014 року № 162 "Щодо здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства", в іншій частині позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2014 року постанову суду першої інстанції в частині задоволених вимог скасовано, ухвалено в цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову, в іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування обставин справи, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Касаційна скарга мотивована тим, що проведення перевірки не було належним чином погоджено центральним органом виконавчої влади; заява, на підставі якої ініційовано проведення позапланової перевірки позивача, містить недостовірні відомості, подана не тією особою, яка зазначена в заяві, не підписана її автором, а отже є анонімною і розгляду не підлягає, що в свою чергу підтверджує незаконність оскаржуваного наказу.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, відповідач вказав, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, тому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, судове рішення - без змін.

В судовому засіданні представник позивача касаційну скаргу підтримала та просила суд задовольнити її з підстав, викладених в ній.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, їх представників, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено наступні обставини. 05 травня 2014 року гр. ОСОБА_3 на особистому прийому звернувся до Держсільгоспінспекції України з заявою, в якій повідомив відповідача про те, що він та його родина проживають в смт. Володимирець, в 2000 році отримали земельні частки (паї) на території Володимирецької селищної ради. ТОВ "Центр "Сонячне ремесло" самовільно використовує земельні ділянки, у тому числі заявника, для видобування бурштину, чим завдає значної шкоди земельним ресурсам.

Директором департаменту контролю за використанням і охороною земель ОСОБА_4 підготовлено та направлено на ім'я голови Держсільгоспінспекції України службову записку від 06 травня 2014 року № 133, в якій, зокрема, пропонується провести позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні ТОВ "Центр "Сонячне ремесло" земельних ділянок на території Володимирецької селищної ради Володимирецького району Рівненської області та зобов'язано Управління юридичного забезпечення у строк до 16:00 год 07 травня 2014 року підготувати та подати на підпис наказ і направлення на проведення позапланової перевірки ТОВ "Центр "Сонячне ремесло".

На вказаній службовій записці вчинено напис "Погоджено! Прошу підготувати відповідний наказ в частині проведення заходу. ОСОБА_5" та підпис, з зазначенням посади та ініціалів: "голова Держсільгоспінспекції України ОСОБА_5.".

На підставі заяви гр. ОСОБА_3 від 05 травня 2014 року прийнято наказ "Щодо здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства" від 13 травня 2014 року № 162, відповідно до якого наказано направити співробітників Держсільгоспінспекції України та її регіональних органів для здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні ТОВ "Центр "Сонячне ремесло" земельних ділянок на території Володимирецької селищної ради Володимирецького району Рівненської області.

На підставі наказу від 13 травня 2014 року № 162 відповідачем видано направлення на проведення позапланової перевірки від 14 травня 2014 року № 16 на проведення позапланового заходу у строк з 19 травня по 30 травня 2014 року.

Не погоджуючись з такими діями Держсільгоспінспекції України та вважаючи незаконними наказ та направлення на проведення позов планової перевірки, позивач звернувся до суду з даним позовом про їх скасування, визнання дій відповідача незаконними.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що вчинення напису керівником центрального органу виконавчої влади на службовій записці із пропозицією провести позапланову перевірку не може вважатись згодою центрального органу виконавчої влади на проведення позапланового заходу. При цьому, законодавством не визначено форми згоди центрального органу виконавчої влади на проведення позапланового заходу на підставі звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, однак така згода повинна мати вигляд окремого документа центрального органу виконавчої влади, який складений відповідно до вимог діловодства та містить необхідні реквізити.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку щодо порядку погодження органом центральної виконавчої влади рішення про проведення позапланової перевірки та вказав, що необхідність документальної згоди державного органу на проведення перевірки цим же державним органом може бути здійснено виключно у формі резолюції з вказівкою відповідальній особі здійснити відповідні дії, спрямовані на проведення перевірки, оскільки документи перебувають у внутрішньому переміщенні одного органу.

Проте суд касаційної інстанції не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій та вважає їх передчасними, з огляду на наступне.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що орган державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України.

Відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) підставами для здійснення позапланових заходів є звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.

Згідно з пп. 1.1, 1.2 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 25.02.2013 № 132 (z0412-13) (далі - Порядок) державний нагляд (контроль) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами.

Цей Порядок визначає процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначає організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок.

Відповідно до змісту п. 3.2 Порядку підставами для здійснення позапланового заходу є, зокрема, отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення, що кореспондується з нормою абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"

Як встановлено судами, погодження проведення позапланової перевірки ТОВ "Центр "Сонячне ремесло" здійснено у формі резолюції наступного змісту "Погоджено! Прошу підготувати відповідний наказ в частині проведення заходу. ОСОБА_5" та підпис, з зазначенням посади та ініціалів: "голова Держсільгоспінспекції України ОСОБА_5.".

Суд касаційної інстанції зазначає, що погодження проведення позапланової перевірки Держсільгоспінспекції України її головою у формі резолюції є належним способом надання згоди на проведення позапланового заходу, що узгоджується з Типовою інструкцією з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 р. № 1242 (1242-2011-п) (далі - Типова інструкція), про що обґрунтовано вказав суд апеляційної інстанції. Відповідно до Типової інструкції резолюція - це зроблений посадовою особою напис на документі, який містить стислий зміст прийнятого нею рішення щодо виконання документа.

Відповідно до змісту п. 40 Типової інструкції резолюція складається з таких елементів: прізвище, ініціали (ініціал імені) виконавця (виконавців) у давальному відмінку, зміст доручення, строк виконання, особистий підпис керівника, дата.

З приводу відсутності дати резолюції суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що наведена обставина жодним чином не впливає на правомірність спірного наказу, з огляду на те, що абз. 4 п. 33 Типової інструкції визначено, що обов'язковому датуванню і підписанню підлягають усі службові відмітки на документах, пов'язані з їх проходженням та виконанням (резолюції, погодження, візи, відмітки про виконання документа і направлення його до справи), суд першої інстанції наведеній обставині оцінку не дав.

Разом з тим, приймаючи рішення суди першої та апеляційної інстанції залишили поза увагою доводи позивача про те, що заява, на підставі якої ініційовано проведення позапланової перевірки позивача, містить недостовірні відомості, подана не тією особою, яка зазначена в заяві, не підписана її автором, а отже є анонімною і розгляду не підлягає.

Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону України Про звернення громадян" письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.

Порядок ведення діловодства за зверненнями громадян у Держсільгоспінспекції України регулюється Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян у Державній інспекції сільського господарства України, затвердженою Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 21.08.2012 № 516 (z1544-12) (далі - Інструкція).

Відповідно до п. 2.2 Інструкції звернення громадян повинні оформлятися з дотриманням вимог, передбачених частинами другою та п'ятою статті 5 Закону України "Про звернення громадян".

Звернення, оформлені без дотримання зазначених вимог, повертаються заявникам з відповідними роз'ясненнями в строк не пізніше ніж через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 Закону України "Про звернення громадян".

За змістом п. 2.3 Інструкції, письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.

Доводи позивача про те, що заява, на підставі якої ініційовано проведення позапланової перевірки позивача, містить недостовірні відомості ґрунтуються, зокрема, на поясненні, що є матеріалах справи, згідно з яким гр. ОСОБА_6 повідомляє, що гр. ОСОБА_3 ніколи не проживав за адресою АДРЕСА_1. Хоча в заяві, з якою гр. ОСОБА_3 звертався до Держсільгоспінспекції України, зазначено саме вказану адресу.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 червня 2014 року, зокрема, зобов'язано Кузнецовський міський відділ Управління міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області надати суду довідку про зареєстрованих осіб за адресою: АДРЕСА_1., 34300. Відповідь на вказаний запит в матеріалах справи відсутня.

Отже, в порушення принципу офіційного з'ясування обставин у справі суди залишили поза увагою доводи позивача про те, що заява, на підставі якої ініційовано проведення позапланової перевірки позивача, містить недостовірні відомості, не дослідили, наявні в матеріалах справи докази та не вжили передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи що стосуються перевірки відомостей, що заява подана не тією особою, яка зазначена в заяві, не підписана її автором.

Встановлення вказаних обставин впливає на законність оскаржуваного наказу, який прийнятий саме на підставі заяви гр. ОСОБА_3, яка в свою чергу повинна бути оформлена відповідно до законодавства про звернення громадян.

Крім того, суди не звернули увагу на ту обставину, що службова записка, підготовлена Директором департаменту контролю за використанням і охороною земель ОСОБА_4, та погоджена Головою Держсільгоспінспекції України містить пропозицію провести позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства саме з 12 по 23 квітня 2014 року, тобто ще до моменту звернення гр. ОСОБА_3 із заявою до відповідача про її проведення.

Таким чином, судами неповно встановлені обставини у справі, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права.

За таких обставин, рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 220, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Центр "Сонячне ремесло" задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 червня 2014 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2014 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили у порядку та строки, передбачені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.