Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Васильченко Н.В. Леонтович К.Г. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2012 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до Старосамбірського районного відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області про скасування доручення, визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,-

Фізична особа-підприємець ОСОБА_4 звернувся в суд з позовом до Старосамбірського районного відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області, в якому просив: визнати протиправним та скасувати доручення голови Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області № 41/01-09 від 21 березня 2011 року "Про перевірку лісопильних об'єктів"; визнати протиправними дії Старосамбірського районного відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, що полягали у проведенні перевірки підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 на підставі доручення голови Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області № 41/01-09 від 21 березня 2011 року "Про перевірку лісопильних об'єктів" та вилученні у нього 27,81 куб.м лісу-кругляка; зобов'язати Старосамбірський районний відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області повернути фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 27,81 куб.м лісу-кругляка, який було вилучено у нього 23-24 березня 2011 року з об'єктів господарської діяльності, розташованих у АДРЕСА_1 та у с. Біличі Старосамбірського району на підставі доручення голови Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області № 41/01-09 від 21 березня 2011 року.

Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуване доручення голови Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області № 41/01-09 від 21 березня 2011 року прийнято з перевищенням наданих йому повноважень, оскільки він не вправі давати вказівки посадовим особам територіальних державних контролюючих органів щодо проведення перевірок господарської діяльності підприємця, а Старосамбірський районний відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області не мав права виконувати вказівки голови районної державної адміністрації та проводити перевірку належних позивачу господарських об'єктів.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2011 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправним та скасовано доручення голови Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області № 41/01-09 від 21 березня 2011 року "Про перевірку лісопильних об'єктів"; визнано протиправними дії Старосамбірського районного відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, що полягали у проведенні перевірки підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 на підставі доручення голови Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області № 41/01-09 від 21 березня 2011 року "Про перевірку лісопильних об'єктів" та вилученні у нього 27,81 куб.м лісу-кругляка; зобов'язано Старосамбірський районний відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області повернути фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 27,81 куб.м лісу-кругляка, який було вилучено у нього 23-24 березня 2011 року з об'єктів господарської діяльності, розташованих у АДРЕСА_1 та у с. Біличі Старосамбірського району на підставі доручення голови Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області № 41/01-09 від 21 березня 2011 року.

Крім того, Львівським окружним адміністративним судом постановлено окрему ухвалу від 01 грудня 2011 року, яку направлено прокурору Старосамбірського району для перевірки діяльності посадових осіб Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області та Старосамбірського районного відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області по факту проведення незаконних перевірок позивача та безпідставного вилучення у нього товару (лісу-кругляка), та вжиття заходів до усунення причин та умов, що сприяли цьому порушенню.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2012 року рішення суду першої інстанції скасовано,у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2012 року окрему ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2011 року скасовано.

Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, фізична особа-підприємець ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, 21 березня 2011 року голова Старосамбірської районної державної адміністрації Львівській області видав Доручення № 41/01-09 від 21 березня 2011 року "Про перевірку лісопильних об'єктів", згідно якого доручив: Старосамбірському районному відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області та Старосамбірській МДПІ провести перевірку лісопильних об'єктів позивача, які знаходяться на території колишнього військового містечка в АДРЕСА_1 та на території колишнього господарського двору в с. Біличі на предмет законності здійснення підприємницької діяльності, законності користування об'єктами нерухомого майна та земельними ділянками; Старосамбірському районному центру зайнятості провести перевірку дотримання вимог чинного законодавства при використанні позивачем найманої робочої сили на лісопильних об'єктах в м. Старий Самбір та с. Біличі; управлінням Держкомзему у Старосамбірському районі провести перевірку законності виділення та користування земельної ділянки позивачу для індивідуального житлового будівництва на місці зруйнованих будівель в АДРЕСА_1; Старосамбірському РЕМ провести перевірку законності електропостачання лісопильних об'єктів, які належать позивачу і знаходяться в АДРЕСА_1 та в с. Біличі і при виявленні фактів порушень припинити подачу електроенергії на дані об'єкти; Старосамбірському РВ МНСУ провести перевірку дотримання вимог правил пожежної безпеки на вказаних лісопильних об'єктах; санепідемстанції провести перевірку лісопильних об'єктів з питань дотримання санітарного законодавства; інспекції охорони навколишнього природного середовища провести перевірку лісопильних об'єктів з питань дотримання екологічних умов природоохоронного законодавства.

На виконання вимог оскаржуваного доручення від 21 березня 2011 року працівниками Старосамбірського районного відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, разом з представниками ДП "Старосамбірське лісомисливське господарство", здійснено виїзд в населений пункт с. Біличі Старосамбірського району Львівської області на лісопильний об'єкт, який належить позивачу, де в присутності його найманого працівника та двох понятих проведено огляд місця колишньої тваринницької ферми, де знаходиться стрічкопильна рама для порізки деревини та виготовлення лісопродукції. На момент огляду позивач присутнім не був, хоча належним чином його було повідомлено про час та дату проведення перевірки.

Згідно протоколу огляду місця події від 21 березня 2011 року на території лісопильного об'єкту знаходились колоди дерев різної породи. 18 колод хвойної породи довжиною 5 метрів кожна різного діаметру, які не були проклеймовані відпускним клеймом. На території підприємства на відстані 5 метрів з лівої сторони від входу в приміщення знаходилось 30 колод дерев породи сосна довжиною 4-5 метрів різного діаметру, частина яких була про клеймована відпускним клеймом. На дані колоди пред'явлено накладну № 004680 від 12 березня 2011 року та касовий ордер № 102 від 11 березня 2011 року. Від входу в приміщення пилорами з правої сторони знаходилось 70 колод хвойної породи різного діаметру довжиною по 4-5 метрів. На дану деревину не було представлено жодних документів.

21 березня 2011 року приблизно біля 16 години 5 хвилин працівниками Старосамбірського районного відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області в присутності понятих та зі згоди позивача проведено огляд нежитлових приміщень та боксів колишньої військової частини, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, де в одному з боксі знаходились стрічко пильна пилорама для порізки деревини та виготовлення лісопродукції, а також різної конструкції станки. Згідно протоколу огляду на території лісопильного об'єкту та у боксах знаходилися трактори, автомобілі, пиломатеріали, ліс-кругляк, які перебувають на лісопильному об'єкті та належать позивачу. На момент огляду позивач документів на лісо продукцію, ліс-кругляк та описане в протоколі огляду місця події майно, яке перебувало на території підприємства, не представив.

Протоколом огляду описаний круглий ліс, цеглу і вироби з бетону вилучено та здано на матеріальне зберігання позивачу під розписку до вирішення питання по суті та представлення відповідних документів на майно.

Згідно акту секвестру від 22 березня 2011 року з лісопильного об'єкту в АДРЕСА_1 вилучено та передано на зберігання на нижній склад ДП "Старосамбірське лісомисливське господарство" до вирішення питання по суті 45 колод загальним об'ємом 19,57 м.куб. та зроблено акт обміру лісопродукції.

Згідно акту секвестру від 23 березня 2011 року з лісопильного об'єкту в с. Біличі Старосамбірського району Львівської області вилучено та передано на зберігання на нижній склад ДП "Старосамбірське лісомисливське господарство" до вирішення питання по суті 35 колод загальним об'ємом 8,24 м.куб. та зроблено акт обміру лісопродукції.

На підставі актів секвестру та актів обміру лісопродукції, загальна кубомаса вилученої з двох лісопильних об'єктів лісосировини, яка передана на зберігання і на яку позивачем не представлено жодних документів, становить 27,81 куб.м.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що, приймаючи доручення, голова Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області вийшов за межі наданих йому законом повноважень, оскільки зобов'язав керівників фактично всіх наявних в районі територіальних державних, правоохоронних та контролюючих органів провести перевірку лісопильних об'єктів позивача на предмет законності здійснення підприємницької діяльності, законності користування об'єктами нерухомого майна та земельними ділянками, в т.ч. зобов'язав перевірити дотримання вимог законодавства при використанні найманої робочої сили, законності електропостачання, дотримання правил пожежної безпеки, санітарного законодавства, екологічних умов природоохоронного законодавства тощо. Крім того, суд першої інстанцій зазначив, що чинним законодавством не передбачено право голови адміністрації видавати доручення на вчинення дій, а тільки розпорядження.

Ухвалюючи окрему ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що голова Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області, приймаючи оскаржуване доручення вийшов, за межі наданих йому повноважень, а Старосамбірський районний відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області не мав права виконувати таке доручення.

Скасовуючи постанову та ухвалу суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване доручення прийнято головою Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області в межах наданих повноважень, а тому Старосамбірський районний відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області правомірно виконав це доручення.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, виходячи з наступного.

Згідно зі статтею 16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів, тощо.

Відповідно до статті 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля місцева державна адміністрація, розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості ґрунтів, що перебувають у державній власності, розпоряджається землями державної власності відповідно до закону. розробляє, подає на затвердження відповідної ради та забезпечує виконання регіональних екологічних програм; звітує перед відповідною радою про їх виконання; вносить до відповідних органів пропозиції щодо державних екологічних програм.

Статтею 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки стану додержання Конституції України (254к/96-ВР) та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону; давати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством.

Таким чином, державні адміністрації мають право проводити контроль у певних сферах суспільної діяльності, але разом з тим, такий контроль повинен проводитись у відповідності до положень законодавства.

Відповідно до статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством, тобто вказаною нормою не передбачено право голови адміністрації видавати окремі документи у формі доручення.

Крім того, статтею 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства; неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Системний аналіз наведених норм дає підстави стверджувати, що доручення голів адміністрацій не є підставою для здійснення планових чи позапланових заходів державного нагляду.

Таким чином, приймаючи оскаржуване доручення, голова Старосамбірської районної державної адміністрації Львівської області не мав права уповноважувати органи державного контролю на вчинення дій, а органи контролю не мали права проводити відповідні заходи.

Крім того, відповідно до статті 7 Закону України "Про міліцію" міліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції.

У своїй діяльності міліція підпорядковується Міністерству внутрішніх справ України.

Міністр внутрішніх справ України здійснює керівництво всією міліцією України.

Таким чином, доручення голови державної адміністрації не може бути підставою для вчинення органами міліції певних дій.

З огляду на наведене, колегія суддів не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, а відтак не вбачає підстав для скасування окремої ухвали суду першої інстанції.

За правилами статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2012 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2012 року скасувати.

Залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2011 року та окрему ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2011 року.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України, у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

з оригіналом згідно

помічник судді А.О. Кулеша